"En la práctica, el País Vasco y Navarra no participan en la solidaridad territorial"

El sistema de financiación español arrastra fallos históricos de diseño que están llevando al límite la paciencia de algunos territorios. La situación privilegiada del País Vasco y Navarra ha empujado a las regiones ricas a buscar soluciones unilaterales, ya sea con bajadas agresivas de impuestos o con la exigencia de autonomía fiscal. Francisco Pérez, catedrático de economía y director del prestigioso Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE), lleva años reclamando una reforma de la financiación autonómica asentada en dos criterios fundamentales: la responsabilidad fiscal de los gobiernos regionales y la suficiencia de recursos para financiar un nivel mínimo común de servicios públicos en todo el territorio. Para ello, es necesario revertir las desigualdades de partida originadas durante la descentralización de competencias, la deuda acumulada por la infrafinanciación y los privilegios que han conseguido algunas comunidades.

PREGUNTA. El sistema de financiación lleva diez años pendiente de renovación, pero el acuerdo político parece muy complicado. ¿Desde el punto de vista técnico sería más sencillo el acuerdo?

RESPUESTA. Para una inmensa mayoría de los técnicos hay algunas ideas que son compartidas. En primer lugar, es deseable que exista responsabilidad fiscal. Esto es, que las comunidades dependan, en buena medida, de sus propios ingresos tributarios para que soporten las consecuencias políticas de aumentar o reducir el gasto. En segundo lugar, hay que definir una unidad de necesidades para que la distribución de los recursos permita cubrir a un nivel similar de servicios públicos en todas las comunidades. Este compromiso de solidaridad interterritorial tiene que estar presente, aunque hay países en los que no existe. En Estados Unidos, por ejemplo, no hay compromiso de solidaridad entre los estados, lo que provoca que los ingresos sean muy diferentes entre estados. En cambio, en Australia sí hay solidaridad entre estados. España tiene un rasgo que es muy importante: no es un país que llega a un acuerdo de unir sus partes para constituir una federación, sino que es un país que se descentraliza. Lo que dice la Constitución es que esa descentralización tiene que ser compatible con que vivir en un territorio u otro no implique tener un acceso diferenciado a los servicios públicos más allá de lo que sean resultados de las preferencias de unos gobiernos regionales. El punto de partida es ese compromiso de solidaridad.

P. Pero desde el primer momento de cesión de competencias ya se producían desigualdades.

R. Sí, porque el estado transfirió a cada región lo que se gastaba en su territorio, lo que se llama el principio del coste efectivo de los servicios transferidos. Pero resulta que el estado no tenía desplegados los servicios públicos al mismo nivel en todos los territorios. Cuando hicimos los cálculos descubrimos que los niveles de partida eran muy diferentes. Esto complica mucho la reforma, porque las comunidades que están por encima de la media argumentan que en su territorio las necesidades son superiores. Los expertos coincidimos, en general, en que la población tiene que ser la referencia fundamental por el tipo de servicios públicos del que estamos hablando. Una población corregida, por ejemplo, por estructura de edades, porque es evidente que influye en las necesidades sanitarias o educativas. También puede haber algún criterio que reconozca que la prestación de los servicios en un territorio puede ser más cara que en otros, por ejemplo, la dispersión o la insularidad. Pero cuando eso se concreta y estas variables pequeñas dan como resultado una diferencia de recursos de 30 puntos porcentuales, como ocurre entre Murcia y Cantabria, hay algo que no funciona. Y lo que no funciona es que el modelo es muy complicado y que la nivelación se altera posteriormente con otros fondos.

P. ¿El sistema de financiación necesita más recursos o basta con repartir de mejor forma los que ya hay?

R. Los técnicos no podemos dar respuesta a cuántos recursos quiere la sociedad para financiar la Sanidad, la Educación o los servicios públicos. Pero sí hay dos cuestiones que son importantes. La primera: por puro realismo político, es más fácil abordar la reforma sin tener que quitarle financiación a las comunidades que están arriba. La segunda: durante la Gran Recesión los recursos de todas las comunidades se redujeron y se produjo una brecha entre evolución de las necesidades de financiación, que crecen con la población, y los recursos recibidos. Se desajustaron esas dos variables que antes no estaban particularmente desajustadas y apareció un endeudamiento generalizado, también en comunidades que estaban por encima de la media en financiación. En términos objetivos, a lo largo del tiempo ha habido una evolución de los recursos por debajo de la evolución de la población ajustada.

"Los recursos de las CCAA han crecido por debajo de la población ajustada"

P. En la crisis del coronavirus, la respuesta del Estado ha sido la contraria: ha asumido íntegramente la caída de los ingresos y la mayor parte del incremento del gasto, pero las comunidades autónomas apenas han sufrido impacto presupuestario. ¿Esta solución de blindar a las CCAA del ciclo económico es la idónea?

R. El ciclo económico hay que tenerlo en cuenta, sin duda, pero una vez se tiene en cuenta, hay que decidir qué tipo de gasto se quiere proteger más. En la Gran Recesión hubo una parte de las funciones básicas del estado de bienestar que estuvieron protegidas: pensiones y seguro de desempleo. Pero la Educación y la Sanidad, que dependen de las comunidades, no quedaron protegidos y se produjeron ajustes importantes.

P. A pesar de toda la descentralización de competencias, el estado todavía tiene una participación muy importante en el gasto público. ¿Es posible que el estado se reserve un exceso de recursos para las competencias que tiene?

R. Sí, yo creo que esto no es descartable, pero es difícil de valorar.

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P. ¿La opción del federalismo fiscal es viable en España?

R. Yo creo que en esto no hay engañarse. España es un país con unas bases fiscales muy diferenciadas entre comunidades, como sucede en casi todos los países, porque los niveles de renta, que determinan de manera muy directa la capacidad de recaudar de cada territorio, son muy diversos. Por tanto, si pensamos que la forma de avanzar pasa sólo por un refuerzo de la autonomía fiscal y que cada palo aguante su vela, esto tiene consecuencias en términos de solidaridad. Pero si no queremos renunciar a ese objetivo de solidaridad interterritorial, al lado del refuerzo de la autonomía habrá que colocar unos compromisos de nivelación adecuados y mejores que los actuales. Si no, el riesgo que tenemos es que se generalice algo que ya tenemos también: los regímenes forales. Los regímenes forales tienen mucha más autonomía fiscal, pero si su sistema se extendiera a otros territorios ricos, ¿quién se ocuparía de la nivelación? Es deseable mayor autonomía fiscal, pero no a costa de eliminar los compromisos de nivelación.

"Es deseable mayor autonomía fiscal, pero no a costa de eliminar la solidaridad"

P. Cataluña es una de las regiones que se queja de estar mal financiada, pero sus recursos por habitante están justo en la media nacional.

R. Yo creo que Cataluña percibe que su capacidad fiscal están por encima de la media, claramente.

P. Eso es indudable: es una aportadora neta al sistema.

R. Claro, lo que entienden es que, por su capacidad fiscal, deberían estar por encima de la media. Aquí hay una referencia muy desestabilizadora que son las forales: comunidades con una capacidad fiscal por encima de la media y una financiación muy por encima de la media como consecuencia de su singularidad. Eso, por un lado. Y por otro lado, desde Cataluña lo que se dice es que hay otras comunidades con una capacidad fiscal inferior a la suya, pero que tienen más financiación, como es Extremadura. Esto es la quiebra del criterio de ordinalidad, que a mí me parece incomprensible. En esto es como si una persona que tiene ingresos superiores a los míos, después de pagar el IRPF se invirtieran las posiciones. Yo entiendo que en Cataluña esto cueste entenderlo.

P. El Ministerio de Hacienda ha aceptado publicar los datos para elaborar las balanzas fiscales. ¿Es preferible disponer de este cálculo o contribuye a generar más confrontación?

R. Lo que más ruido introduce es la falta de información. ¿Qué esperaríamos como resultado razonable del cálculo de balanzas fiscales en un país donde hay compromisos de solidaridad? Pues que las regiones ricas tuvieran saldos fiscales negativos, es decir, contribuyeran más de lo que reciben, y que las regiones pobres tuvieran saldos fiscales positivos. Pero lo que observamos en el último ejercicio publicado es que hay excepciones. Cataluña o Madrid están dentro de la regla general: regiones ricas que contribuyen más de lo que reciben. Pero no ocurre así en el País Vasco y Navarra, que tienen saldos fiscales positivos y niveles de renta superiores a la media. Lo mismo ocurre con Aragón, aunque de forma menos exagerada. En cambio, la Comunidad Valenciana tiene un nivel de renta 13 puntos por debajo de la media y una balanza fiscal negativa, lo que es muy difícil de explicar.

P. El encaje de los sistemas forales siempre genera fricciones. Ahora que está de moda revisitar la Transición: ¿cómo les explicamos a los jóvenes que un país permitiera que dos regiones ricas no contribuyan a la solidaridad territorial?

R. A un joven del País Vasco o Navarra se le puede explicar de una manera y al resto, de otra distinta. Hay una cuestión importante: los perímetros que cada uno percibimos en lo que son nuestros compromisos de solidaridad pueden ser muy variables. Nos sentimos muy solidarios con los de nuestra familia y con los de nuestro pueblo, pero menos con los que están lejos. Pero, volviendo a la pregunta, la explicación es que las comunidades forales no participan de esos compromisos de solidaridad en la práctica, no porque el régimen foral lo impida, sino porque su concreción, en el cupo y en la contribución navarra, no los hacen realidad. Es decir, no es un tema de cuestionar el sistema foral, sino su concreción cuando se calcula el cupo y la contribución navarra.

"Las comunidades forales no participan de esos compromisos de solidaridad en la práctica"

Esos cálculos se han rehecho en sucesivas ocasiones, pero nunca han puesto encima de la mesa la nivelación de la Educación, de la Sanidad y de los servicios sociales con el conjunto del territorio. Esto es, una aportación al Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales de las comunidades forales. Esta es la explicación concreta. En el cupo, por ejemplo, lo que hay es un compromiso de contribuir al Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), pero en este fondo no es donde se determina la solidaridad con los servicios públicos fundamentales. Tiene 400 millones, mientras que el gasto en Educación, Sanidad y protección social es una cifra muchísimo mayor. Esta es la explicación de por qué pasa: el País Vasco y Navarra no realizan una aportación a la nivelación interterritorial y ha sido políticamente mantenida en los momentos en los que podía haberse revisado.

P. Desde el País Vasco y Navarra siempre se insiste en que sí realizan una aportación la solidaridad territorial.

R. Sí, pero no es cierto. Lo único que entra en el cupo es el FCI, pero no entra el fondo importante, el de Garantía. Si no, su financiación sería muy diferente.

P. El Gobierno ha propuesto una condonación de deuda, pero sólo relativa a los años de la crisis financiera. ¿Tiene sentido esta acotación en el tiempo?

R. Yo participo de la opinión de que cuando una administración gasta, tiene que asumir la responsabilidad de conseguir los ingresos para financiarse. A pesar de eso, yo hice un voto particular en el año 2017, en el informe de los expertos, y defendí que estaba justificada la condonación o compensación de la deuda teniendo en cuenta dos circunstancias. En primer lugar, porque hay algunas comunidades que están más endeudadas, no por gastar más que las demás, sino a pesar de gastar menos. Y segundo, el conjunto de las CCAA están ahora mucho más endeudadas de lo que estaban en 2009 a pesar de que su gasto ha seguido una trayectoria inferior a la evolución de la población asustada. Tanto en un caso como en otro, la explicación del mayor endeudamiento es que la evolución de los ingresos ha ido por debajo de una variable de referencia que es razonable mantener, la de la población ajustada, por tanto no se puede hablar de riesgo moral ante la condonación.

Si queremos que las comunidades autónomas vuelvan a financiarse en los mercados, tenemos que corregir el problema de la deuda. Valencia, por ejemplo, tiene un endeudamiento en comparación a sus ingresos corrientes no financieros del 350% y las agencias de rating determinan que, para salir a los mercados, la ratio tiene que ser la mitad. Pues corríjase si es posible.

"Si queremos que las comunidades autónomas vuelvan a financiarse en los mercados, tenemos que corregir el problema de la deuda"

P. El Gobierno aún no ha informado sobre la metodología de esa condonación. Lo que está claro es que la solución para una región infrafinanciada como Valencia no será la misma que para una CCAA que no lo está, como Cataluña.

R. Yo creo que hay dos causas del problema del endeudamiento que nosotros hemos denominado infrafinanciación relativa, como son la Comunidad Valenciana, Murcia o Castilla-La Mancha y la infrafinanciación colectiva, que se produce por la caída de los ingresos del sistema de financiación. Yo creo que hay razones para contemplar ambas, pero sería una mala noticia que se contemplara sólo una de ellas.

P. Parece que el Gobierno se decanta por este segundo problema, el de la infrafinanciación colectiva.

R. Yo creo que sería una mala noticia.

P. Esta solución podría culminar en una condonación equivalente para todos los territorios, porque todos sufrieron la pérdida de recursos en esos años.

R. Podría ser que se planteara así, pero a mí me parecería una mala solución, una solución parcial, ignorante de un problema que se viene de antes del 2009. Tenemos los cálculos hechos hasta 2002, que es el momento en el que las comunidades ya tienen todas las mismas competencias transferidas y, por tanto, se pueden hacer comparaciones con más garantías. Porque alguna comunidad viene con problemas de financiación desde el momento de la de la transferencia, por el criterio que antes comentábamos del coste efectivo.

P. ¿Existe dumping fiscal en algunas comunidades autónomas?

R. Si la mayoría política de una comunidad autónoma decide bajar impuestos, yo creo que hay que respetarlo. Dicho esto, hay un segundo elemento en la evaluación, que es el caso de Madrid. Madrid es la capital del Estado y como consecuencia de ser la capital del estado tiene una concentración de actividades públicas y de recursos públicos muy considerable. Parece razonable que esto contribuya, en una parte, a su dinamismo, su nivel de renta y, por tanto, su capacidad fiscal. Entonces hay que hacerse una pregunta: ¿es leal hacer competencia fiscal a otras comunidades que no tienen este punto fuerte que se deriva de su condición de capital?

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P. ¿Cuál es la respuesta?

R. La respuesta es que es discutible que eso sea leal teniendo en cuenta el nivel de concentración del sector público estatal en Madrid. Por ejemplo, la contratación pública que hace el estado se realiza en gran medida en Madrid y los adjudicatarios de esa contratación pública son empresas que tienen sede social, el 65%, en Madrid. Eso contribuye a una determinada configuración del tejido ocupacional de Madrid y de las bases fiscales de Madrid.

P. ¿Cómo se podría corregir esta situación? La apelación a la lealtad entre territorios depende de la voluntad de cada gobierno autonómico.

R. Esa pregunta es indicativa de lo débiles que estamos en el terreno de la lealtad territorial. En un estado multinivel, sin ciertos elementos de lealtad, es muy difícil que las cosas funcionen. En algunos países lo que ocurre es que la capitalidad tiene un estatuto propio, un distrito federal que determina qué cosas no se pueden hacer precisamente por el hecho de ser la capital. Esto podría ser extensible a España.

"En un estado multinivel, sin ciertos elementos de lealtad es muy difícil que las cosas funcionen"

P. A la luz de la evidencia científica, es probable que en España hayamos elegido mal los impuestos que se han transferido a las comunidades autónomas por la movilidad que tienen las bases tributarias de la riqueza.

R. Efectivamente. Hay impuestos en los que es más factible la deslocalización de bases imponibles, y uno de ellos es el de Patrimonio. Es probable que no sea el candidato adecuado para ser descentralizado.

P. Se ha referido en numerosas ocasiones a la responsabilidad fiscal de las CCAA. ¿Qué le parece la propuesta de crear un IVA colegiado en el que las regiones determinen el tipo impositivo de forma conjunta?

R. Si pensamos que la corresponsabilidad fiscal es importante, hay que crear mecanismos para que los gobiernos se hagan responsables de sus decisiones de ingresos para financiar los gastos. Pero hay una limitación muy fuerte porque las comunidades autónomas no tienen capacidad normativa sobre el IVA ni los impuestos especiales. La forma de superar esta restricción es que las CCAA adopten la decisión de forma colegiada, pero efectivamente, la puesta en práctica de eso podría enfrentar a escenarios muy heterogéneos. Pero si esta situación se hubiese producido durante la Gran Recesión, yo creo que las comunidades habrían subido el IVA. Seguramente hubiera habido mucha discusión, pero lo hubieran hecho y no hubieran tenido la merma de recursos que sufrieron de 120.000 millones. Es decir, no me parece imposible imaginar situaciones en las que, a pesar de las dificultades del IVA colegiado, hubiera funcionado. Habría que decidir unas reglas de votación para evitar acuerdos y tenemos la experiencia Europea de las dificultades para alcanzar acuerdos por unanimidad. Se podría establecer un criterio de mayorías cualificadas, por ejemplo.