Lo que ocurrirá si se cede el 100% de la recaudación a Cataluña

¿Qué significa, como proclama el acuerdo entre Junts y el PSOE, la cesión a la Generalitat del 100% de "todos los tributos que se pagan en Cataluña"? ¿Supone un nuevo régimen foral no previsto en la Constitución? ¿Se trata de un privilegio? ¿O, por el contrario, significa que Cataluña seguirá en el régimen común y otras regiones podrán aspirar a la misma demanda?

Las respuestas, lógicamente, estarán en los detalles, cuyo alcance tardará todavía en conocerse. Pero una primera aproximación indica que cualquier nuevo sistema foral estaría fuera de la Constitución. Básicamente, por una razón muy simple. La carta magna lo habilita por razones de "derechos históricos", como reza la disposición primera de la Constitución, al País Vasco y Navarra. Ninguna otra comunidad, salvo Canarias, tiene derecho a un régimen propio a causa de su singularidad territorial.

Entre otras razones, porque tanto el Concierto vasco como el Convenio navarro hablan taxativamente de que las "instituciones competentes" de ambos territorios tienen derecho a "mantener, establecer y regular su propio sistema tributario". Es decir, tienen capacidad normativa en el marco de la coordinación necesaria con el Estado.

No se habla de ello en el acuerdo, simplemente porque ni existen esas instituciones (las diputaciones forales en el caso vasco) ni se recogen en el Estatuto de Autonomía de Cataluña. Ello exigiría, por lo tanto, una reforma constitucional (y estatutaria) que hoy está fuera del acuerdo para crear esos órganos.

Exigiría, por lo tanto, una reforma constitucional (y estatutaria) que hoy está fuera del acuerdo para crear esos órganos

La pregunta pertinente, en consecuencia, es conocer qué efectos tendría sobre el conjunto de la financiación autonómica y, como resultado, sobre la solidaridad interregional si una comunidad, o varias, o todas, tiene competencias sobre el 100% de todos los tributos que se pagan en la región.

Un sistema compartido

Hay que partir de una realidad. El actual modelo se basa en un sistema de tributos cedidos por el Estado a las distintas comunidades autónomas. Es decir, aunque la Agencia Tributaria estatal recaude los impuestos (las CCAA tienen sus propias agencias), una parte sustancial ya se queda, como dice el acuerdo, en la caja de las comunidades autónomas. Es decir, la recaudación forma parte de los recursos tributarios de cada Gobierno autonómico. Y los porcentajes no son pequeños. En concreto, forman parte de la capacidad tributaria autonómica los siguientes recursos tributarios:

• El 50% de la tarifa del impuesto sobre la renta de los residentes en cada una de las comunidades, con una amplia capacidad normativa.
• El 50% de la recaudación líquida por impuesto sobre el valor añadido.
• El 58% de la recaudación líquida por los impuestos al vino, la cerveza, las bebidas fermentadas, hidrocarburos y tabaco.
• El 100% de la recaudación líquida por el impuesto sobre la electricidad.
• El 100% de la recaudación del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, además de impuesto sobre sucesiones y donaciones o los tributos sobre el juego y las tasas correspondientes a los servicios transferidos. También el impuesto sobre el patrimonio.

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Javier Melguizo

Es decir, el cambio real sería pasar del 50% (ya que se trata de los impuestos con mayor potencia recaudatoria) al 100%. Hay que recordar que, cuando se puso en marcha el primer modelo de financiación, en 1993, sin consenso en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, la cesión inicial fue del 15%; posteriormente, se amplió al 30%, después al 33% (en tiempos de Aznar) y ahora es del 50%.

En algunos informes de expertos, por ejemplo en el de 2017, en tiempos de Montoro, se habló de modificar el límite máximo, pero para hacerlo más efectivo, ya que la recaudación real depende de la tarifa del IRPF que ponen los gobiernos regionales. En el libro blanco aprobado en 2022, aunque pasa de puntillas sobre la financiación autonómica, se advertía que la descentralización del IRPF hace que las decisiones sobre este tributo, "además de ser analizadas desde el punto de vista de la equidad y la eficiencia, deban considerar las posibles repercusiones sobre el sistema de financiación autonómica". Y eso es así porque no es un impuesto cualquiera, ya que es el de mayor potencia recaudatoria.

En 2017 ya se consideró que no había razones de peso para modificar el 50%, puesto que ese porcentaje ayuda a visualizar que se trata de un sistema autonómico compartido, pero, si se decidiera elevarlo, ya se advertía que "limitaría la capacidad redistributiva de la Administración central".

Es así porque no es un impuesto cualquiera, ya que es el de mayor potencia recaudatoria

Esa capacidad se articula hoy a través de diversos fondos, como el de Garantía de Servicios Públicos, el de Suficiencia Global, los llamados fondos de convergencia (competitividad y cooperación) y el Fondo de Compensación Interterritorial, cada vez menos relevante, pero consagrado en la Constitución.

Criterios políticos

Es por eso por lo que el hecho de que una comunidad se quede con el 100% de lo recaudado por todos los tributos alteraría al conjunto de la financiación autonómica. Esto ocurre ahora, incluso, en el caso de los sistemas forales, consagrados en la Constitución, que apenas contribuyen a la solidaridad regional, ya que el cálculo del cupo se hace más con criterios políticos que técnicos. Su efecto sobre el conjunto de los sistemas forales, sin embargo, es limitado porque el peso económico de Navarra y el País Vasco es pequeño respecto del conjunto del Estado, pero no es el caso de Cataluña, que representa alrededor del 18% del PIB, por lo que, si logra un espacio fiscal propio, muy parecido al Concierto, afectaría de lleno al resto de regiones.

Cataluña podría esgrimir que el resto de comunidades autónomas pueden optar por la misma solución, pero en este caso quien sufriría es el Estado, que se quedaría sin recursos. Hay que tener en cuenta que el único gran impuesto que no se ha cedido, por sus especiales características, ya que las empresas pueden tener sedes en diversas partes del Estado, es el de sociedades, cuya recaudación en 2022 (32.176 millones de euros) representa apenas el 12,6% de los ingresos tributarios del Estado (255.463 millones). Es decir, ese sería el margen de maniobra que tendría para hacer políticas públicas sin contar las cotizaciones sociales y otros recursos de menor cuantía.

El hecho de que una CCAA se quede con el 100% de lo recaudado por todos los tributos alteraría al conjunto de la financiación autonómica

Algo muy distinto es avanzar en la corresponsabilidad fiscal, algo que han reclamado insistentemente todos y cada uno de los informes de expertos publicados en las últimas décadas. Es decir, un mayor equilibrio entre lo que recaudan los gobiernos autonómicos y lo que gastan, y que ya aparecía en el informe Lagares (2014). En ese informe ya se advertía que las CCAA obtienen alrededor del 32% de los ingresos impositivos recaudados en España, aunque solo tienen capacidad normativa sobre algo más del 50% de los mismos, de forma que la autonomía impositiva de las CCAA afectaría tan solo al 17% de los ingresos tributarios. Su conclusión era que la autonomía impositiva es inferior a la del gasto (30% del total).

Como consecuencia de ello, España se sitúa entre los países (junto con Australia, Alemania y Rusia) con un grado de autonomía intermedia. Y esto es así porque las transferencias y los impuestos compartidos juegan un papel importante. Pero, si dejan de ser compartidos y su titularidad es autonómica, quien sufre es el Estado, que se queda como un mero coordinador, salvo en materias relacionadas con la Seguridad Social.