La madre de todas las batallas (fiscales): cómo mejorar la financiación autonómica

El trabajo —aquí un resumen— lo ha realizado Fedea y, hasta el momento, es el documento más completo sobre cómo abordar la reforma del actual sistema de financiación autonómica, caducado hace una década sin que desde entonces haya sido revisado.

No es asunto cualquiera, en la medida en que la financiación de los territorios reúne todos los ingredientes de la política: recursos públicos, equilibrio territorial y sus implicaciones sobre el modelo constitucional, reparto del poder entre el Gobierno central y los entes autonómicos y, por supuesto, su imbricación en el momento político. No es lo mismo una puesta al día del sistema en un contexto de entendimiento entre las principales fuerzas políticas que en un contexto de fuerte división en el que, además, la oposición controla 12 de los 17 gobiernos regionales. De hecho, nunca antes había tardado tanto en renovarse el sistema, lo que refleja un problema político de fondo que explica la primera propuesta del documento de Fedea, elaborado por su director ejecutivo, Ángel de la Fuente.

Y lo que se propone, en concreto, es que la reforma se haga por etapas a partir de un primer acuerdo entre los dos grandes partidos del sistema, el PSOE y el Partido Popular. Esto podría engrasar, sugiere De la Fuente, un acuerdo posterior con los gobiernos autonómicos, ya que comenzar a discutir con las 17 CCAA generaría una complejidad adicional.

Lo que está en juego, ni más ni menos, es la cohesión territorial, que solo puede garantizarse mediante la existencia de mecanismos de redistribución. Hoy, sostiene el documento, el sistema de financiación autonómica adolece de transparencia y es excesivamente complejo, lo que incentiva el "victimismo". Todos los gobiernos regionales sienten que están discriminados y salen mal parados del sistema, incluso los que están en mejores condiciones. Y en este sentido, como medida de choque, lo que se propone es la creación de un fondo destinado a compensar los ingresos de las cuatro regiones peor tratadas con el actual sistema: Murcia, Comunidad Valenciana, Andalucía y Castilla-La Mancha.

El coste de este fondo transitorio de nivelación sería de unos 3.300 millones de euros, si se busca una nivelación respecto a la media del 100%

El coste de este fondo transitorio de nivelación sería de unos 3.300 millones de euros, si se busca una nivelación respecto a la media del 100%, y de 2.950 millones si se optase por alcanzar el 90%. El dinero se repartiría entre las cuatro en función de la población ajustada. Es decir, teniendo en cuenta factores como el envejecimiento o la dispersión geográfica. Lo pagaría el resto de las comunidades autónomas.

Recursos comunes

La nivelación, sin embargo, tiene sus límites, y la propuesta de Fedea toca uno de los asuntos históricamente más controvertidos en la financiación autonómica, el llamado principio de ordinalidad. O lo que es lo mismo, que haya correspondencia entre lo que una comunidad autónoma aporta al conjunto del sistema y lo que finalmente recibe tras repartirse los recursos comunes. Lo que se propone, en concreto, es que el nuevo sistema respete que si una región es la segunda o tercera que más aporta sea, igualmente, la segunda o tercera que más recibe. Es decir, que se respete el orden. Ahora bien, con límites. Una parte de esos recursos, pero sin alterar la jerarquía, iría a las comunidades menos favorecidas.

El principio de ordinalidad ha sido tradicionalmente uno de los caballos de batalla de los nacionalistas catalanes, que siempre han criticado la escasa coherencia entre lo aportado y lo recibido. Fedea lo apoya, como en su día dijo Madrid, pero con límite, para no romper la cohesión territorial. El argumento que se da es que el actual sistema, en el que el Gobierno central reparte los recursos a través de una serie de fondos que en definitiva vienen a ser una especie de menú a la carta, tiene un “déficit de responsabilidad fiscal”, ya que no hay correspondencia entre lo que se ingresa y lo que se gasta. Entre otras razones, porque la liquidación de los fondos comunes se hace con dos años de retraso, lo que provoca, por ejemplo, que si un Gobierno regional baja los impuestos meses antes de unas elecciones, hasta dos años después no lo nota en sus cuentas públicas, ya que el Estado está obligado a pagar casi el 100% como anticipos a cuenta.

Como asegura Fedea, sin embargo, existe una distorsión importante, como son los sistemas forales, que contribuyen solo a la solidaridad interregional a través del Fondo de Compensación Interregional (FCI), como proclama la Constitución. El problema es que el FCI se ha ido achicando a lo largo de las últimas décadas y ahora es residual, mientras que ni vascos ni navarros contribuyen al resto de fondos, que son de mayor cuantía.

Una maraña de fondos

Es por eso por lo que se propone eliminar la actual "maraña" de fondos y sustituirla por un gran fondo de nivelación al que contribuyan todas las regiones. Un fondo que contaría con mayor dotación que los actuales. ¿Cuánto? Fedea no señala cifras, pero da por hecho que serán miles de millones de euros (el sistema todavía vigente supuso unos recursos adicionales de unos 11.000 millones). Eso sí, apunta una solución: la creación de un IVA colegiado que supondría la cesión de un tramo a las comunidades autónomas para que estas puedan subirlo o bajarlo, respetando siempre los mínimos que impone la UE, al ser un impuesto comunitario.

Esta propuesta ya apareció entre las recomendaciones de la comisión de expertos de 2017, y se presenta como un posible mecanismo de responsabilidad colectiva. Los tipos serían fijados de forma colegiada por las CCAA y sus rendimientos se repartirían en proporción a la población ajustada, evitando así que posibles ajustes al alza en los recursos totales del sistema beneficien en términos relativos más a algunas autonomías que a otras. El problema es que eso sería lo mismo que elevar la presión fiscal, lo que cuenta con la oposición de partidas del PP y, en particular, de comunidades como Madrid, lo que revela las dificultades para que salga adelante la propuesta. Lo que se rechaza de forma tajante es que, al contrario de lo que sucedió en 2009, que es cuando se puso en marcha el actual sistema, sea el Gobierno central quien ponga los recursos y no las CCAA, lo que va en contra de la corresponsabilidad fiscal. "Los ciudadanos tienen que saber lo que cuesta los recursos que pone a su disposición el nuevo sistema", asegura De la Fuente.

El director ejecutivo de Fedea, en un acto organizado por la APIE (Asociación de Periodistas de Información Económica), recela de la condonación de deuda pactada por el Gobierno, ERC y Junts para aplacar a los nacionalistas catalanes y lograr su apoyo en la investidura, pero, al mismo tiempo, defiende la publicación de las balanzas fiscales como una herramienta práctica para saber cómo funciona el sistema, aunque, en su opinión, "conviene no mezclarlas con la financiación autonómica".

En opinión de Fedea, el actual sistema puede definirse como de una "restricción presupuestaria blanda", ya que los gobiernos autonómicos tienen la percepción de que es posible trasladar una parte significativa de sus costes a la Administración central, que siempre terminará pagando, ya sea mediante aportaciones adicionales de fondos o la condonación de la deuda acumulada. Lo que se propone es poner en marcha mecanismos de disciplina fiscal. O lo que es lo mismo, "en una democracia, para gastar más, hay que subir impuestos", sostiene De la Fuente.