La serpiente de verano: la quita de deuda catalana ofusca el debate sobre la financiación autonómica

Dicen que el término serpiente de verano proviene del monstruo del lago Ness (Escocia), al que la prensa sensacionalista británica resucita todos los estíos para tener algo de que hablar. En España, el debate sobre los agravios regionales resulta mucho más socorrido, y se ha convertido en el comodín que utilizan los políticos para liderar la conversación mientras la opinión pública está en la playa y solo siguen las noticias los más cafeteros. Quizá por eso en este tórrido agosto de 2023 se está discutiendo sobre algo tan específico como el Fondo de Liquidez de Autonómica (FLA), que a los pocos lectores enterados les sonará a un pasado no demasiado glorioso, marcado por los recortes, la deuda y la amenaza del rescate.

La condonación de todo o una parte del pasivo que Cataluña debe devolver al Estado en virtud de este mecanismo es la serpiente de verano de este año, espoleada por el Partido de los Socialistas de Cataluña para tomar las riendas de la negociación que debe granjear el apoyo del independentismo a la investidura de Pedro Sánchez como presidente del Gobierno. Pero la quita de la deuda del antiguo principado no es más que un Nessie muy resplandeciente, que copa portadas mientras su destello cegador ofusca un debate de fondo que la España descentralizada tiene pendiente desde hace casi una década: la reforma del sistema de financiación autonómica, caducado desde 2014.

Los dos partidos con posibilidades —al menos teóricas— de gobernar la nación llevaban en sus programas para las elecciones generales del 23 de julio la necesidad perentoria de abordar el nuevo modelo, uno de los retos ineludibles de la próxima legislatura. Sin embargo, ninguno de ellos hacía la más mínima mención a perdonar las deudas de las regiones con el Estado. Ni siquiera ERC, que controla la Consejería de Hacienda desde que entró en el Gobierno autonómico en 2016, lo cita en el suyo. La única referencia a la condonación del pasivo es sobre la "deuda histórica" de la Comunidad Valenciana, donde los republicanos también se presentaron. El partido de Oriol Junqueras y el president Pere Aragonès llegó a pedir la devolución del FLA a este último territorio —a través de transferencias durante 10 años— en una enmienda en el Senado a los presupuestos de 2018, los últimos del popular Mariano Rajoy al frente del Gobierno central antes de la moción de censura que catapultó a Sánchez. Ni una sola mención a Cataluña.

No es de extrañar: los independentistas nunca han llegado a poner sobre la mesa este asunto, que solo el PSC de Salvador Illa introdujo en la escena catalana en 2021, cuando incluyó la propuesta en su contrato con los electores. El ganador de aquellos comicios autonómicos abogaba por estudiar "fórmulas de alivio de la deuda a partir de la condonación por parte del Estado de una parte de la deuda, en el caso de aquellas comunidades autónomas que hayan sido objetivamente peor tratadas por el sistema actual, y una posible reestructuración en algunos casos". Las siglas FLA no aparecieron en el vocabulario del separatismo hasta que Junts, el partido del expresident Carles Puigdemont —huido de la Justicia española desde 2017— del que depende la constitución de un nuevo Gobierno progresista, las introdujo en su apuesta programática para el 23-J.

El Estado ha rescatado a Cataluña con 110.000 millones, el equivalente de pagar las pensiones contributivas en España durante todo un año

Los mismos que ahora hablan de "trampa" y reclaman que Cataluña no tenga que devolver los 71.852 millones de euros que, según el Banco de España, debe al Estado a través de este mecanismo fueron los primeros en entrar en él en 2012, tras pedir 5.023 millones a Madrid para poder afrontar los pagos de una Administración con gravísimos problemas de tesorería. Ocurrió un 28 de agosto, y el Partido Popular venía de aprobarle dos presupuestos consecutivos de la Generalitat a Convergencia i Unió, en pleno debate sobre el pacto fiscal. Solo dos semanas después, millones de personas se echaron a las calles para reclamar la autodeterminación de la nacionalidad en una Diada multitudinaria que cambió el curso de la historia, aunque no de la deuda. Mariano Rajoy fue el presidente que salvó a España del rescate —al menos del rescate duro—, pero no pudo evitar el proceso independentista en Cataluña; Artur Mas fue el president que inició el procés en Cataluña, pero no pudo evitar que España la rescatase.

A lo largo de estos años, Barcelona ha ido pidiendo —y recibiendo— más y más dinero a través del FLA: 6.665 millones en 2012, 10.815 en 2013, 7.913 en 2014... y así sucesivamente hasta llegar a los 8.713 millones de 2023, según los datos que publica el Ministerio de Hacienda en su página web. En total, casi 90.000 millones de euros, de los que ya ha devuelto cerca de 20.000. Solo en dos ejercicios, los de 2019 y 2020, Cataluña perdió su cetro como principal territorio receptor, precisamente con Aragonés al frente de la finanzas regionales. La Generalitat rehusó acogerse al mecanismo, porque tenía una baza mejor: el Fondo de Facilidad Financiera, un instrumento más flexible que le permitió librarse del estricto control de Hacienda sobre sus cuentas. Entre ambos aportes de liquidez, la comunidad ha recibido casi 110.000 millones de euros, una cifra equivalente al pago de las pensiones de jubilación en toda España durante un año.

Cataluña es la más beneficiada por las válvulas de escape que ha ofrecido Hacienda durante la última década para evitar que los territorios se viesen abocados a recurrir a unas condiciones de financiación mucho más restrictivas en los mercados financieros. Mientras el independentismo preparaba el camino de la separación, seguía recibiendo miles de millones de euros de un Estado del que se quería desconectar. Cuando eso ocurriese, Barcelona y Madrid ajustarían cuentas para ver qué parte de la deuda correspondía a cada uno, según se lee, por ejemplo, en el programa para las elecciones autonómicas de 2015 de Junts pel Sí, la coalición secesionista que unió a los partidos de Junqueras y Puigdemont en plena efervescencia del procés.

Todo comenzó en Valencia

El independentismo quería ofrecer una imagen de suficiencia frente al poder central, mientras el PSPV y Compromís, recién llegados a la otra Generalitat, ensayaban el caldo de cultivo que situaría la condonación del FLA como una de las reivindicaciones fundamentales de la clase dirigente valenciana durante los últimos ocho años. La idea, auspiciada desde organismos tan solventes como el Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE), resulta muy sencilla: las autonomías endeudadas no podrán financiarse en los mercados hasta que el Estado asuma una parte del pasivo autonómico. ¿Cuánto? Es difícil saberlo, ya que los expertos relacionan esa suerte de deuda ilegítima con la infrafinanciación a la que el modelo de 2009, todavía vigente en la actualidad, condena a determinados territorios.

Según el estudio Insuficiencias acumuladas y ruptura de equilibrios en la financiación de las CCAA, elaborado por el propio IVIE y financiado por la Generalitat Valenciana —entonces todavía presidida por el socialista Ximo Puig—, esta región es la que acumula desde comienzos de siglo un mayor déficit de transferencias del Estado respecto a lo que le correspondería, independientemente del indicador empleado. "La Comunitat Valenciana es la comunidad con una mayor infrafinanciación total acumulada per cápita (7.509 euros), seguida de Murcia, Andalucía, Castilla-La Mancha y Cataluña", concluye el documento.

A partir de los datos del informe, que bebe de los trabajos del economista Ángel de la Fuente y las estadísticas oficiales del Ministerio de Hacienda y el Banco de España, El Confidencial ha hecho una proyección para calcular lo que la Administración central debe a las comunidades autónomas por culpa del sistema actual; es decir, lo que les ha dejado de pagar para que estas pudiesen costear los servicios públicos desde su entrada en vigor. Entre 2009 y 2019 —los últimos datos que ofrece el IVIE—, la Comunidad Valenciana ha acumulado una infrafinanciación de casi 31.000 millones de euros, solo por detrás de Andalucía, con cerca de 41.000, aunque esta región tiene muchos más habitantes.

Sus cifras superan a las de Cataluña (29.000 millones), que sufre un déficit de unos 3.000 millones anuales, muy por debajo de los 20.000 que calcula la Generalitat de Aragonès. Además, Andalucía y la Comunidad Valenciana están por debajo de la renta media nacional, lo que pone en cuestión uno de los principios sobre los que se asienta el sistema: la solidaridad interterritorial. De ahí la reivindicación sostenida durante estos años por la Generalitat de Puig, ahora en manos del popular Carlos Mazón, que debe 46.274 millones del FLA. Sigue siendo una cantidad superior al déficit de recursos generado con el actual reparto, pero no tanto: si se compensase este último, se aliviarían dos terceras partes del montante adeudado al Estado por el Fondo de Liquidez Autonómica.

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El propio Partido Popular se siente incómodo en este debate, muy sensible en su recuperado feudo valenciano. Pero lo cierto es que tiene argumentos de sobra para sumarse al carro de las reivindicaciones catalanas, con el permiso de los barones de otras comunidades que no han recibido ni un euro del FLA, como Madrid. En el programa con el que venció las autonómicas del pasado 28 de mayo, Mazón proponía un fondo de nivelación de 1.336 millones anuales para que el Estado compensase el déficit de financiación sufrido durante el sistema actual, una cifra mucho más modesta que la media calculada por el IVIE para cada ejercicio (en torno a 3.000 millones).

Por el contrario, en el caso de la nacionalidad histórica, que está entre los territorios más ricos de España, el perdón del pasivo del FLA duplicaría con creces el teórico déficit de financiación. En definitiva, y siempre según estas cuentas de la lechera, una medida como la que se ha puesto sobre la mesa supondría una transferencia neta de 40.000 millones a una de las autonomías más prósperas del país.

El camelo de Junts

La serpiente de verano resulta tan inverosímil como la existencia de Nessie. El monstruo del lago escocés puede aparecer en la superficie o hundirse en las profundidades al mismo tiempo, según lo desee la imaginación de quien lo contemple. Pero los fondos públicos no tienen dos caras, como fantasea el partido de Carles Puigdemont. Mientras ERC centró su programa electoral para las generales en un nuevo sistema de financiación que revierta el déficit fiscal que padece Cataluña, Junts solicitaba compensar a la Generalitat por todos esos fondos que, supuestamente, ha dejado de recibir desde que caducó el actual modelo y, al mismo tiempo, condonar el FLA. Es decir, resarcir el mismo agravio —en el lenguaje independentista— dos veces, como si la infrafinanciación y la necesidad de mecanismos de liquidez para subsanarla no tuviesen nada que ver. Junts resuelve esta contradicción con una boutade: "La deuda de Cataluña con el FLA es una pequeña parte de la deuda histórica que el Estado tiene con Cataluña".

La condonación de la deuda del FLA no formó parte de la agenda de Aragonès y Junqueras cuando fueron consejeros de Hacienda

Fue el partido del expresident el que presentó la pasada semana en el Parlamento autonómico la moción que puso la serpiente a reptar, después de un jeroglífico electoral que le dejaba la llave de la gobernabilidad de España. Buscaba así retratar a ERC, mucho más blanda en sus condiciones para la investidura de Sánchez, y que se limitó a apoyar la moción, pese a que el asunto no formó parte de la agenda de Aragonès, y ni siquiera de Junqueras, cuando fueron consejeros de Hacienda. El PSC, formación que realmente introdujo en Cataluña este debate como espejo de la radiación valenciana, también avaló la iniciativa. Se trata de una decisión previsible para cualquiera que hubiese seguido los debates parlamentarios de esta legislatura en la comunidad, pero que causó una gran polvareda, al ser interpretada como una oferta política de los socialistas al independentismo para garantizarse el sí a la candidatura del actual presidente del Gobierno. O, mucho peor, como una condición sine qua non del independentismo para apoyarla.

Lo cierto es que los partidos secesionistas no parecían especialmente preocupados por la deuda del FLA hasta hace muy poco, como demuestra el diario de sesiones de la Comisión de Estudios sobre la Deuda Histórica del Estado con Cataluña, que lleva más de un año intentando cuantificar a cuánto asciende ese teórico déficit. Durante las comparecencias de los expertos, los diputados soberanistas se centraron en la secular falta de inversiones, dejando muy de lado la condonación del pasivo ligado al Fondo de Liquidez Autonómica. "¿Es suficiente con esto?", ironizaba en una de las sesiones Joan Canadell, de Junts, a la sazón presidente de la Cámara de Comercio de Barcelona. Frente a ellos, el representante del PSC, Jordi Riba, siempre ha dejado muy clara la línea política de su partido:

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"¿Sería una reivindicación, directa o más directamente susceptible de ser reconocida desde un punto de vista, si no jurídico, sí político (...) la condonación de la deuda del FLA? Y lo digo claramente dirigido a quienes, a veces, y nuestra formación política claramente está orientada en este sentido, preferimos ganancias pragmáticas, aunque sean aburridas, que remitirnos a grandes derrotas épicas que nos sitúen tan lejos de los objetivos".

El interpelado era Guillem López Casasnovas, un reconocido catedrático de Economía en la Pompeu Fabra que ha trabajado para la Generalitat en diferentes informes sobre financiación y balanzas fiscales. En una entrevista por correo electrónico con El Confidencial, el experto se muestra favorable a la condonación general de la deuda del FLA, "pero no según el déficit producido por cada comunidad, sino según los recortes generados por el Estado a cada una de ellas". Sin embargo, rechaza sustentar las reivindicaciones en agravios difíciles de cuantificar: "No soy partidario de deudas históricas discutibles para los constitucionalistas en su legalidad. El modelo de financiación actual está agotado. Hace falta una nueva transición democrática: ‘nacionalidades y regiones’, ‘vía rápida y vía lenta’, todo ello, si se quiere, cabe en la Constitución. Y en todo caso: más transparencia, más pacto fiscal, más cumplimiento en las ejecuciones de las inversiones estatales en la comunidad. El resto es literatura".

La ceremonia de la confusión

Desde el Gobierno, fuentes del Ministerio de Hacienda se remiten a las palabras de la titular del departamento y número dos del PSOE, María Jesús Montero, que esta semana contribuyó a esa mala prosa que rellena las páginas de los periódicos veraniegos al mezclar el globo sonda del perdón del FLA con el debate de fondo sobre la financiación autonómica. "Hay muchos elementos dentro del sistema que no solo Cataluña, sino también otras comunidades, han puesto siempre sobre la mesa. El Gobierno tendrá que abordar todos los componentes del puzle", dijo, sin diferenciar dos tiempos distintos que se han yuxtapuesto durante los últimos días: los de una investidura que está a la vuelta de la esquina y los de una complejísima reforma de la financiación que no se ha podido resolver en nueve años.

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La ministra ha pedido al PP que adopte una posición conjunta para la negociación, circunscribiendo el asunto a una disputa entre partidos, lejos del debate territorial propio de un Estado cuasifederal. Varias comunidades han demandado que el Consejo de Política Fiscal y Financiera, donde están representadas todas las regiones, juegue el papel central en la deliberación, para evitar pactos bilaterales que condicionen el tablero, como pretenden los partidos catalanes y ya ocurrió en la última reforma, sellada entre el Gobierno del socialista José Luis Rodríguez Zapatero y ERC. Las autonomías, de hecho, comparten habitualmente intereses pese a estar en manos de formaciones distintas. Un ejemplo: Galicia (PP) y Asturias (PSOE) defienden un mayor peso del envejecimiento o la dispersión demográfica entre los factores para realizar los cálculos.

En ese contexto, la polémica de las quitas ha ofuscado la complejísima disputa sobre los criterios de la reforma —que solo se abordará en serio cuando comience la legislatura—, hasta generar un totum revolutum que está siendo utilizado de forma oportunista por las diferentes partes de la negociación para la investidura de Sánchez. Sin saberlo, la Generalitat del expresident Puig le marcó el camino a la serpiente antes incluso de que algunos políticos catalanes decidiesen darle vida.