Promesas que se incumplirán y reformas que nunca se harán: 10 retos para el próximo Gobierno

La lectura de los programas electorales es, además de un ejercicio de tortura, un motivo de optimismo para cualquier novato en materia electoral. Promesas de gasto para todos los colectivos sociales, algunas bajadas de impuestos y, sobre todo, mucha racionalidad para abordar los problemas estructurales que arrastra el país durante décadas. Un veterano de la política le diría a ese recién llegado que las promesas se quedarán en el aire y muchos problemas estructurales seguirán ahí cuando la legislatura termine: paro juvenil, problemas de vivienda, desindustrialización, estancamiento de la productividad, desequilibrio de las cuentas públicas, sostenibilidad de las pensiones…

El diagnóstico de la situación es compartido por todos los partidos políticos, lo que no tienen tan claro es cómo se puede ganar unas elecciones si se abordan con determinación estos problemas. En este artículo repasamos las promesas que habitualmente aparecen en los programas electorales sobre los problemas estructurales de España que nunca se cumplen, y también las recetas que recomiendan los principales organismos nacionales e internacionales y que se volverán a quedar en un cajón.

Política fiscal sostenible

"Nos comprometemos a abordar una política de mayor equilibrio presupuestario", afirma el PP en su programa. Sumar, por su parte, propone "planes nacionales a medio plazo que garanticen unas finanzas públicas sostenibles". Este es el tono de los programas electorales, sin embargo, la realidad es que España lleva tres lustros subiendo cada año el montante de su deuda pública, hasta superar los 1,3 billones de euros. En función de la evolución del PIB, algunos años sube y otros baja, pero el montante no deja de crecer porque los gobiernos han renunciado a realizar una política fiscal equilibrada.

La realidad es que tampoco la Comisión Europea recomienda mantener el balance entre ingresos y gastos, pero sí reclama atajar el déficit primario, esto es, conseguir el equilibrio si se descuenta el pago de los intereses de la deuda. El problema es que los gobiernos tienen la tentación de la expansión fiscal en su mano y en la que caen cada vez que surge la posibilidad. Cuando el ciclo económico favorece la consolidación fiscal porque el crecimiento aumenta los ingresos y reduce algunos gastos (como el desempleo), se utilizan esos recursos adicionales para introducir estímulos, ya sea aumentando las ayudas o reduciendo los impuestos.

Esta tentación es especialmente fuerte justo antes y después de las elecciones. Antes, para acudir dopado a las urnas, como ocurrió con las rebajas de impuestos del PP en el año 2015 y que provocaron que España fuese el primer país europeo sancionado por la UE debido al incumplimiento las reglas fiscales; o como ocurrió durante la campaña de las municipales por parte del PSOE con los viernes sociales. Y después, porque el gobierno entrante quiere marcar perfil propio aplicando algunas de sus propuestas electorales más populares, como le ocurrió a Sánchez en el año 2019 que elevó el déficit estructural de España del 2,7% al 3,8%, según los cálculos de la Comisión Europea.

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El resultado es que cada vez que España se acerca a un déficit nominal del 3% surge la tentación de utilizar esos recursos para aplicar estímulos. Estímulos que en muchas ocasiones nada tienen que ver con elevar el crecimiento potencial del país, sino con dar ayudas o bajadas de impuestos a ciertos colectivos sociales o empresariales que se diluyen en forma de consumo o de ahorro privado. Se pierden sin generar más efectos estructurales que deuda que se acumula para las siguientes generaciones.

La sostenibilidad de las pensiones

Pocos temas como las pensiones tienen la capacidad de cambiar votos y derribar a candidatos. Todos los partidos políticos han prometido en estas elecciones revalorizar las pensiones con el IPC. En este punto no hay discrepancias, ya que supondría perder los votos del mayor colectivo social, el de los jubilados. También prometen dotar de solvencia al sistema para garantizar su supervivencia cuando llegue a la edad de jubilación la generación del baby boom.

Lo que no dicen es que el mantenimiento del poder adquisitivo de los pensionistas implica que fagocitarán los recursos públicos para el resto de partidas. Por ejemplo, desde el año 2011 hasta 2021 las pensiones se llevaron el 52% del incremento del gasto público, que se suma al 16% que se llevó a la sanidad (partida que también crece por el envejecimiento de la población).

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La Comisión Europea ha reclamado a España que busque un sistema para garantizar la suficiencia y la solvencia de las pensiones buscando un reparto de los costes entre generaciones. De hecho, esta exigencia se incorporó como condición en el Plan de Recuperación para recibir los fondos europeos. El Gobierno aprobó a principios de año la reforma para elevar los ingresos del sistema (subidas de cotizaciones), pero son insuficientes para compensar el coste de revalorizar las pensiones con el IPC. Está por ver si la Comisión Europea acepta esta reforma para seguir desbloqueando los siguientes pagos, pero lo que ya ha mostrado la AIReF es que va en contra de la sostenibilidad del sistema.

En las próximas décadas el gasto total en pensiones (incluyendo las clases pasivas) se acercará al 17% del PIB si se mantiene la revalorización con el IPC (incluyendo las clases pasivas). Todavía ningún partido ha explicado cómo se puede garantizar este pago sin detraer recursos de otras partidas y sin acudir al recurso de la deuda. Optan por aplicar la expresión de Keynes "en el largo plazo todos [los gobiernos] estaremos muertos".

¿Quién piensa en los jóvenes?

La otra cara del problema de las pensiones son los jóvenes. El FMI ha criticado duramente el sistema de redistribución que tiene España, que concentra las ayudas públicas en los mayores (incluidos los de las rentas altas) y olvida a los jóvenes. Según el Fondo, el sistema de pensiones "no es sostenible y se sostiene a expensas de la generación más joven, que ya está en desventaja".

El FMI señalaba que uno de los mayores problemas de los jóvenes en España es el escasísimo gasto público en educación y que afecta especialmente a los que proceden de las rentas bajas. España es el segundo país con menor gasto en educación sobre el PIB con un 4%, solo por delante de Italia, con un 3,9% (datos de 2019 para evitar los saltos de la pandemia por la variación del PIB y excluyendo Irlanda). La media europea son 6 décimas más de gasto, lo que en España serían casi 10.000 millones más para los jóvenes.

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Pero además de la inversión en educación, el otro reto es encajar la oferta del sistema formativo a las necesidades del tejido productivo. España es el país europeo con mayor nivel de sobrecualificación (algo más de un tercio de los trabajadores), porque la oferta de plazas de educación superior supera ampliamente a la demanda de estos profesionales que hará el mercado de trabajo. En especial en carreras de letras. El resultado es que la universidad se ha convertido en una fábrica de desempleados que tienen que buscar acomodo en otros sectores para los que tienen una cualificación excesiva y equivocada.

Elevar la inversión en educación y adecuar la oferta de las titulaciones superiores al mercado laboral son las dos recomendaciones permanentes de la Comisión Europea a España. Son prioridades que comparten los partidos políticos, pero que acaban enterradas por la dificultad para modificar la oferta de plazas del sistema universitario y la escasez de recursos públicos porque el gasto se va hacia los mayores, en pensiones, dependencia y sanidad.

La financiación autonómica

En el año 2007, antes del estallido de la burbuja inmobiliaria, las comunidades autónomas tenían una deuda inferior al 6% del PIB. Eran entidades saneadas que recurrían en ocasiones a los pasivos para financiar grandes proyectos de inversión. Sin embargo, en los tres últimos lustros se han utilizado como un cajón en el que acumular deuda pública para sacarla del Estado. Se ha hecho con una serie de sistemas de financiación que no garantizaban los recursos necesarios para que las CCAA cubriesen todas las competencias transferidas. Y los presidentes autonómicos utilizaron la excusa de la insuficiencia de recursos para no abordar los problemas de déficit.

El sistema de financiación autonómica necesita una urgente renovación, desde antes incluso de la llegada de Sánchez a La Moncloa. La AIReF ha recomendado a que la futura reforma del sistema no solo se centre en repartir más recursos, sino también en fomentar la corresponsabilidad fiscal de las autonomías. La forma de conseguirlo sería garantizar la participación de las CCAA en la participación del ciclo presupuestario, para que así también se hagan responsables de las decisiones de ingresos, gastos y déficit, y respondan ante sus electores. La AIReF también recomendó que las CCAA tengan que someterse a la disciplina del mercado, esto es, eliminar o reducir el flujo de financiación que actualmente les llega desde el Tesoro.

Sin embargo, el problema de la financiación autonómica lleva una década estancado y acumulando deuda. Los gobiernos prefieren nombrar comisiones de expertos que elaboren sesudas recomendaciones que terminarán olvidadas en un cajón. O directamente crear instrumentos extraordinarios para financiar sus necesidades de liquidez. El gran problema de la financiación autonómica es que unas comunidades mejorarán su posición respecto a otras, lo que genera un problema de negociación política. Las promesas de los partidos políticos no son muy diferentes: "Un nuevo modelo de financiación autonómica, que garantice los principios de suficiencia financiera, equidad y de igualdad", el PP; o "Un nuevo sistema de financiación autonómica que garantice los recursos necesarios para que la ciudadanía disfrute de servicios públicos de calidad", el PSOE. Si hay tanta coincidencia, ¿por qué llevan 15 años sin adaptarlo?

Vivienda asequible

Uno de los mayores problemas para los jóvenes es la enorme dificultad para acceder a una vivienda, tanto en propiedad como en alquiler. Las recetas de los expertos para combatir la escalada de los precios pasan por aumentar la oferta de vivienda ya sea pública, social o a precios asequibles. La recién aprobada Ley de Vivienda —cuyo futuro pende de un hilo si hay un cambio político— se fija como objetivo alcanzar un 20% de vivienda social en España en 20 años. Una labor titánica por varios motivos.

En primer lugar, partimos de niveles históricamente bajos. En España, apenas hay 452.040 hogares sociales, un 1,8% del parque total de viviendas que tiene nuestro país, que supera los 25 millones de casas. Si se tienen en cuenta solo las primeras residencias, en torno a 18 millones, ese porcentaje asciende hasta el 2,5%. Para llegar a ese 20%, habría que aportar 3,6 millones de viviendas de aquí a 2043, unas 180.000 casas al año.

En segundo lugar, falta mano de obra y, sobre todo, falta financiación para construir tantas viviendas. Actualmente, el sector promotor español apenas tiene capacidad para construir 100.000 viviendas anuales. En tercer lugar, nunca se han construido tantas viviendas protegidas. El año que más viviendas protegidas se construyeron en España fue 1997. Entonces apenas se superaron los 85.000 hogares. Ni siquiera en el pico de la burbuja, en 2008, las calificaciones definitivas de casas con algún tipo de protección llegaron a 70.000, menos de la mitad de lo que España necesita promover cada año para cumplir con ese objetivo del 20%.

¿E incorporar los miles de pisos de Sareb? Aunque los pisos del banco malo siempre están en el punto de mira, lo cierto es que a la hora de la verdad, el interés real de las administraciones es escaso. Sareb puso a disposición de los ayuntamientos de toda España 15.000 viviendas pero solo se firmaron 3.300 acuerdos de cesión. Y no solo eso, sino que cuando esos contratos han ido terminando, lejos de comprar las viviendas, las diferentes administraciones han optado mayoritariamente por devolvérselas.

Pleno empleo

Conseguir pleno empleo es uno de los retos que se han marcado los dos partidos que hoy están en el Gobierno. La inercia del mercado laboral en los dos últimos años es un aval, pero no será sencillo mantener este nivel de creación de empleo una vez que el país ha llegado a niveles históricos de ocupación. En cualquier caso, este boom del empleo ha sido común a toda la Unión Europea, con muchos países del continente ya en situación de pleno empleo. España sigue encabezando el ranking de parados.

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Las dos recetas de la Comisión Europea para reducir esta brecha de desempleo con la UE son la cualificación y las políticas activas. En el caso de las políticas activas, pide acercar las oficinas de empleo al mercado laboral para convertirlas en una especie de agencia de colocación. Este servicio sería útil tanto para las empresas como para los trabajadores, ya que ayudaría a encajar a los profesionales con las ofertas de trabajo existentes.

También sería necesario que los servicios de empleo mejoraran el perfilado de los parados y les ofrecieran un itinerario formativo individualizado que aumentara su empleabilidad. En este sentido se han dado pasos importantes durante la última legislatura, pero todavía queda camino por recorrer. Entre otros motivos, porque hace falta convencer a las empresas con vacantes de que tienen un aliado en las oficinas de empleo. Mientras no se consigan estos avances, España seguirá siendo un país en el que conviva una elevada tasa de paro con puestos de trabajo vacantes.

Las contradicciones de la transición

Todos los partidos —menos Vox— se llenan la boca con la transición energética. Sumar incluso llega a prometer la creación de medio millón de empleos ligados a las renovables en la próxima legislatura, pero lo cierto es que no hay suficientes profesionales formados en ese ámbito. Es solo la primera de una serie de contradicciones que el país debe resolver si no quiere que el proceso se convierta en un bumerán que se vuelva contra la clase política y malogre una oportunidad histórica: la de situar por primera vez a España a la cabeza de una transformación económica global.

La excesiva burocracia y la oposición ciudadana a algunos proyectos amenazan con ralentizar el despliegue de las renovables, que Bruselas ha conminado a acelerar en sus recomendaciones para el semestre europeo. El Gobierno pretende elevar los objetivos del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC), pese a no cumplir los actuales, y para conseguirlo hará falta agilizar los permisos. El objetivo es reducir la elevada dependencia del exterior y asegurar un suministro barato y estable. La desbocada intensidad energética de la industria, el despliegue tardío del coche eléctrico y los puntos de recarga o la escasez de interconexiones con Europa son otros de los desafíos.

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Pese a ser uno de los países más afectados por el cambio climático, España va muy retrasada en el impulso de la fiscalidad medioambiental, y algunas de las medidas propuestas por el comité de expertos para la reforma tributaria, como equiparar los impuestos de diésel y gasolina, han quedado soslayadas. El Gobierno también se comprometió ante Bruselas a implementar los peajes en las carreteras para asegurar el mantenimiento de la red después de años con déficit de inversión, pero solo Vox lo menciona en su programa electoral, y para exigir que se elimine de las reformas contempladas en el plan de recuperación. Pero la gran asignatura pendiente en el ámbito de la energía y la movilidad es la de compensar a los perdedores de la transición, especialmente abundantes entre las rentas bajas y en el ámbito rural.

Un nuevo sistema productivo

El debate sobre el sistema productivo es tan antiguo como el pinchazo de la burbuja inmobiliaria. Podría parecer que España ha avanzado mucho en este ámbito, con un menor peso de la construcción y la evolución de los servicios hacia ámbitos de mayor valor añadido, como el financiero o el energético. Hasta el turismo, tantas veces denostado, se ha ido transformando hacia un mayor gasto por visitante. Pero lo cierto es que nuestro país mantiene un modelo muy similar al de las últimas décadas: ha ganando competitividad principalmente por la devaluación que siguió a la Gran Recesión, pero la productividad y, por tanto, los salarios, siguen siendo bajos.

La apuesta de la Comisión Europea por la reindustrialización es un desafío para España, que carece de una política en este ámbito desde la reconversión y ve como el sector secundario sigue perdiendo peso año tras año, hasta suponer solo el 15% de la economía nacional. Todos los partidos hacen suyo el mensaje de Bruselas, y ligan el objetivo a un correcto aprovechamiento de los Next Generation. El PP, por ejemplo, propone "reindustrializar nuestra economía haciendo un mejor uso de los fondos europeos", lo que permitirá impulsar la creación y la calidad en el empleo, mientras que la izquierda pone mucho énfasis en la transición energética, otro de los objetivos de la Comisión.

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Durante los últimos años, el discurso de los principales organismos internacionales ha ido cambiando desde un modelo basado en la eficiencia a otro que incluya conceptos como resiliencia o autonomía estratégica, especialmente tras el golpe del coronavirus y la pandemia. Se trata de asignaturas pendientes para una economía que ha sido la última de las grandes del euro en recuperarse del golpe del covid, debido a su altísima dependencia de las actividades ligadas a la movilidad, como el ocio y el turismo, pero que ha logrado mantener una balanza comercial positiva gracias a la fortaleza de las exportaciones.

Otro de los hándicaps que impiden trasformar el sistema productivo es el débil ecosistema innovador del país, lastrado por las trabas burocráticas, la escasa competitividad de nuestras universidades en los ámbitos punteros, la fuga de talentos investigadores en busca de más estabilidad o mejores sueldos y la ausencia de campeones nacionales en sectores clave, como la inteligencia artificial o la microelectrónica. El éxito de los proyectos estratégicos para la recuperación y transformación económica (Pertes), financiados con los fondos europeos, se antoja fundamental para atraer la inversión extranjera que permita transformar el modelo productivo hacia esas actividades de alto valor añadido.

Una mayor productividad

La productividad está estancada en España desde hace dos décadas. No es algo extraño, teniendo en cuenta que se trata de una economía volcada en el sector servicios, que suele permitir menores avances en este ámbito que la industria. Pero, más allá del modelo productivo, hay otros problemas estructurales que lastran un indicador clave para aumentar el crecimiento potencial del país y hacer realidad algunas de las propuestas económicas de los partidos, como trabajar menos horas (Sumar) o bajar impuestos (PP).

La economía nacional adolece de un escaso tamaño de sus empresas. El 97% de ellas son pequeñas o medianas, una cifra muy superior a la de la mayoría de los Estados más ricos. Y, aunque muchas de ellas han ganado competitividad y se han internacionalizado tras la Gran Recesión, su prevalencia en el ecosistema empresarial español supone un problema para elevar los salarios, además de una mayor vulnerabilidad ante shocks imprevistos, como se ha visto durante la pandemia o la crisis inflacionista. Sin embargo, pasan las legislaturas y apenas se han producido avances: seguimos siendo un país de autónomos y pequeños comercios.

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El FMI ha recomendado a España aumentar el tamaño de las compañías, un aspecto que la derecha siempre ha reivindicado y al que ahora se han sumado el PSOE y, muy especialmente, el nuevo laborismo de Sumar. "Necesitamos empresas más grandes", dice el partido de Yolanda Díaz en su programa, en el que relaciona esta cuestión con el estancamiento de la productividad. A ella dedica un capítulo entero, con algunas recetas clásicas de los organismos internacionales, como el impulso de la digitalización. Otra de las claves compartidas por todos, en este caso para mejorar el desempeño del factor trabajo, es el impulso de la formación profesional.

La izquierda pone el énfasis en el papel tractor del sector público y propone crear consejos de productividad, mientras que la derecha opta por la simplificación administrativa y la reforma fiscal. También por garantizar la unidad del mercado interior, que reivindican PP y Vox. Se trata de un asunto que Bruselas ha afeado a España en numerosas ocasiones, pero que choca con las competencias autonómicas, como comprobó el exministro popular Luis de Guindos cuando el Constitucional le tumbó una parte de su ley en 2017.

Mejores políticas públicas

Según un reciente informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), España es uno de los países ricos más atrasados en la evaluación de las políticas públicas. El Gobierno ha abusado de la figura del decreto ley, como la propia Bruselas le ha recriminado, lo que ha permitido aprobar cambios normativos sin los informes preceptivos de algunos organismos del Estado. Incluso reformas tan importantes como la de las pensiones han sido cuestionadas por instituciones independientes como la AIReF, creada para fiscalizar la sostenibilidad de las cuentas de las administraciones. Durante los últimos años, España ha avanzado en algunos aspectos, pero todavía tiene mucho camino que recorrer para resolver sus problemas estructurales relacionados con el diseño, la aplicación y la monitorización de las políticas públicas.

A diferencia de lo que ocurre en otras naciones, como los Países Bajos, los partidos no están obligados a presentar sus programas electorales ante la Autoridad Fiscal, por lo que las memorias económicas son vagas, cuando no inexistentes. Muchas de las propuestas no pasarían una evaluación ex ante básica, como la herencia universal de Sumar o el tipo único del 15% en el IRPF para las rentas inferiores al 70.000 euros que propone Vox. Pero tampoco lo pasan muchas de las políticas desarrolladas durante la presente legislatura, como las subvención indiscriminada de 20 céntimos por cada litro de combustible o el cine gratis para los jubilados, por poner solo dos ejemplos.

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Otras, como el ingreso mínimo vital (IMV) o las ayudas energéticas, llegan a muchas menos familias de las que tendrían derecho a ellas, lo que pone de manifiesto la ineficacia del sistema asistencial en España, que los expertos en la materia piden reformar. Hasta ahora, nuestro país había centrado la protección social en las pensiones y los subsidios por desempleo, y todavía está muy verde en el desarrollo de un modelo más amplio, equiparable al de nuestros vecinos europeos más avanzados. El sistema deja fuera, precisamente, a quienes más lo necesitan, debido a las asimetrías en el acceso a la información y las barreras burocráticas. Un dato: según la OCDE, el 20% más rico se lleva el triple de ayudas públicas que el 20% más pobre.

Además de mejorar los mecanismos existentes, subyace un debate más profundo. ¿Con qué criterios se reparten los subsidios? Todas los organismos internacionales, desde el FMI hasta el Banco Central Europeo, han pedido a los gobiernos que los focalicen en los más vulnerables, pero lo cierto es que todos los partidos siguen incluyendo en sus programas medidas indiscriminadas. Llama la atención que los de izquierdas, con Sumar a la cabeza, también lo hagan, renunciando al principio de progresividad.