Los deberes de España en la agenda mundial: ¿será este el año de oro para la política exterior?

La política exterior española se enfrenta a un 2023 "muy ambicioso", una oportunidad para "aprovechar para primar las prioridades geográficas españolas", según se desprende de un reciente informe del Real Instito Elcano, publicado este jueves y titulado España en el mundo en 2023: perspectivas y desafíos. En el contexto de la guerra de Ucrania y las crisis económicas que ha alimentado, España está dando señales de haber comenzado a despertar en las cuestiones globales, en un año especialmente clave gracias, entre otros, a la ventana de oportunidad de la presidencia rotatoria del Consejo Europeo.

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Aparte de su valor institucional, la presidencia rotatoria del Consejo Europeo, que España asumirá a mediados de este año, tiene un peso político importante, dado que "llegará en un momento clave por las diversas consecuencias de la guerra" de Ucrania, afirma el informe. "Además, será el último semestre completo de trabajo antes de que finalice el actual ciclo institucional europeo", agrega. Madrid enfrenta los grandes debates abiertos —el pacto migratorio y la reforma fiscal— con un ángulo diferente al de sus predecesores, que puede ser de gran ayuda para la UE.

"La presidencia española sucederá a la sueca, un país tradicionalmente reacio a europeizar competencias nacionales y que acaba de formar Gobierno sustentado en el apoyo de la derecha radical y euroescéptica. Eso aumenta las posibilidades de que España herede dosieres legislativos y grandes debates abiertos", recoge el informe.

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Pese a que la última presidencia española (en 2010) vio nacer la figura del alto representante de la Unión, que arrebató algo de margen de maniobra por parte del Estado que asume la presidencia rotatoria, hay mucho espacio para los países que asumen este papel. "Los Estados miembros suelen aprovechar para tratar de empujar sus prioridades en Bruselas y ganar visibilidad en los medios", explica el documento.

Como objetivo a seguir, la UE espera que la presidencia española recalque su "ambición europeísta y su capacidad para generar alianzas", como se ha visto este jueves en la cumbre hispano-francesa entre el presidente francés, Emmanuel Macron, y el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez. Debido a la invasión de Ucrania, no se esperan grandes avances a largo plazo sobre tratados o ampliaciones, aunque Elcano menciona que "España puede servir para reforzar la sintonía en el motor franco-alemán, además de servir de freno para la euroescéptica Hungría", la cual asumirá el año que viene la presidencia, tras un semestre de transición belga.

Esa agenda europea tan cargada viene acompañada de un presupuesto expansivo en materia de acción exterior, que tendrá fuerte impacto en el ámbito de la seguridad y defensa. De hecho, y en sintonía con la tendencia general, las partidas del Ministerio de Defensa son las que más crecen, por encima del 25%. En 2022, España se apuntó un tanto y fue "protagonista en materia de seguridad internacional" con el éxito de la cumbre de la OTAN celebrada en Madrid, según defiende Elcano. En el conexto de la guerra en Ucrania, la Unión Europea ha puesto de nuevo sobre el tapete la necesidad de aterrizar una política de seguridad y de defensa europea en coordinación con la OTAN.

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En 2023, España podrá utilizar su presidencia del Consejo para "promover una visión de la política de defensa europea que resalte sus prioridades funcionales y geográficas: seguridad marítima y desarrollo de capacidades aeronavales, fomento de misiones de seguridad marítima en el tramo Mediterráneo-golfo de Guinea, desarrollo de capacidades de seguridad y defensa de países socios en el norte de África, el Sahel y el golfo de Guinea, y desarrollo de capacidades de intervención rápida y estabilización ante posibles contingencias en el vecindario sur".

"Con el vecindario europeo —tanto el oriental como el meridional— atravesando momentos convulsos y ante el enquistamiento de la rivalidad China-EEUU, la UE necesitará afianzar sus vínculos con socios con los que comparte valores, intereses y una agenda en común", sostiene el informe, para acto seguido apuntar a América Latina: "El semestre español será clave para determinar el éxito de estos esfuerzos en América Latina".

La oportunidad latinoamericana

La espiral inflacionaria global ha afectado especialmente a América Latina, cuyas economías han acusado el golpe y se estima que moderen su crecimiento a apenas un 2%. El fantasma de una nueva crisis de deuda soberana, aunque no tan extendida como la de la década de los ochenta, planea sobre la región, limitando el optimismo.

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En cuanto a la relación con España, el México de Andrés Manuel López Obrador seguirá siendo una constante fuente de conflicto, dada la habitual estrategia del presidente mexicano de señalar al pasado colonial español para movilizar a su electorado. Las relaciones con Cuba, que atraviesa una crisis económica que alimenta un posible estallido social, Venezuela o Nicaragua, cuyo presidente, Daniel Ortega, expulsó a la embajadora de la Unión Europea el pasado septiembre, serán difíciles de recuperar.

Pese a todo, "hay oportunidades que se abren y que habrá que estar atentos para saberlas aprovechar", como el renovado interés que la región tiene para la UE más allá de lo diplomático: América Latina cuenta con gran disponibilidad de materias primas y recursos naturales como el litio y otros minerales estratégicos, "claves para los retos globales del futuro inmediato, el cambio climático y la transformación digital".

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La presidencia española del Consejo de la UE en el segundo semestre de 2023 será una buena oportunidad para impulsar la relación entre la UE y América Latina, que se enfrenta en cualquier caso al desinterés de muchos miembros de la Unión, más centrados en el este. "Para poder romper el impasse, es preciso que en Madrid y Bruselas se definan las líneas centrales de una estrategia más asertiva hacia América Latina". Si atendemos a otras presidencias españolas del Consejo, el historial con respecto a América Latina es positivo. El reto ahora es evitar que todos los esfuerzos y trabajo depositados en un semestre no se agoten en tan corto periodo de tiempo.

Salir del juego de suma cero

Elcano ve cierto margen de oportunidad de salir del atolladero en las relaciones con los vecinos del sur, Marruecos y Argelia, si Madrid logra "salir de la lógica de juego de suma cero en que están instalados" Rabat y Argel, con la cuestión del Sáhara Occidental de fondo, pero principalmente por su contexto de rivalidad regional. "El reto para España no es fácil, debido a las presiones que suele ejercer Marruecos", admite el informe, especialmente en materia migratoria. Argelia, con su capacidad exportadora de gas, también ha presionado a Madrid y, desde que el Gobierno acercara posiciones con Rabat en la cuestión saharaui, ha preferido alimentar sus relaciones con otros vecinos europeos, como Italia.

Durante 2023, España tendrá la oportunidad de influir en la agenda mediterránea de la UE. Aunque las miradas están puestas en las fronteras orientales, "España debe recordar a sus socios —tanto de la UE como de la OTAN— que el vecindario sur requiere atención, recursos y voluntad política". Es decir, anticiparse a nuevos focos de inestabilidad en la región que podrían estallar en los próximos años.

Las tareas sin resolver del Brexit

Pero no todas las tensiones vendrán de fuera del continente. La falta de avances sobre la cuestión de Gibraltar, fleco que quedó pendiente en la negociación final del acuerdo de salida de Reino Unido de la Unión, y el escenario de las actuales tensiones aduaneras en la frontera norirlandesa podrían llevar a la Comisión a exigir a España los controles habituales de pasajeros y de mercancías en cualquier frontera exterior de la UE, amenazando la normalidad de los casi 10.000 españoles que trabajan en la colonia británica. "España quiere cerrar el asunto cuanto antes y evitar que las tensiones entre la Comisión y el Gobierno británico perjudiquen sus intereses económicos y, por ello, es partidaria de soluciones prácticas".

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Un enfrentamiento abierto con Reino Unido es uno de los escenarios recogidos en la vesión más pesimista del informe para 2023, que recoge también una nueva victoria electoral del nacionalismo en Polonia, el desgaste social de los gobiernos francés y alemán, la oposición de los miembros septentrionales de la eurozona a ajustar el control del déficit público y el empeoramiento del ya de por sí polarizado ambiente político doméstico. "Lo que frustraría los planes españoles para un semestre brillante", admite Elcano.

Subiendo puestos

En medio del huracán provocado por la guerra, los retos económicos y la unidad europeísta, entre otros, España se encuentra en una posición privilegiada. Desde el covid y la invasión de Ucrania, el tablero mundial se ha convertido en una constante lucha de los elementos que configuran el prestigio y la imagen de los países. Y en esta ventana de oportunidad, España tuvo un buen balance: la cumbre de la OTAN en Madrid, el compromiso —aunque cuantitativamente escaso— con Ucrania, los presupuestos en Defensa y la campaña energética en Europa son algunos de los triunfos que empiezan a cambiar el panorama.

"La reputación internacional de España ha pasado de la posición 14 a la 13 [de entre las 60 primeras economías del mundo], por encima de Reino Unido, Francia y Alemania", explican los datos del ranking RepCore Nations 2022, recogidos después de que estallase la guerra en Ucrania. Otra fuente, el Nations Brands 2022, que mide aspectos relativos al prestigio económico y, sobre todo, comercial, "muestra una ligera mejoría del valor de la marca española, que se sitúa en la posición número 12". Todo apunta a que Madrid ha ganado una mejor valoración debido a su compromiso con el conflicto.

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Sin embargo, España sigue teniendo espacio de mejora en algunos aspectos en que su reputación es inferior a la media de los países del G7, como la capacidad tecnológica, la calidad de sus marcas y empresas, así como el entorno económico. Sobre las zonas calientes, los expertos de Elcano escriben que "España enfrenta también un prestigio débil en regiones y países específicos como Marruecos, Argelia, África Subsahariana y China".

Con el minutero en marcha, el semestre será una prueba de fuego para la diplomacia europea y, sobre todo, para Madrid. "La diplomacia tiene que saber gestionar el año 2023 con inteligencia, hay que huir de maximalismos. Hay momentos en que la política exterior tiene que ver con la defensa de los valores democráticos de las los Estados occidentales, más que de la propia voluntad como país. Este año es un reto al que hay que saber enfrentarse", ha sentenciado Ignacio Molina, investigador principal de Elcano, durante la presentación del informe en Madrid.