El otro escollo para que Ucrania entre en la UE... que ni siquiera tiene que ver con Ucrania

Pocos días después de que Rusia lanzara una invasión a gran escala de Ucrania, Ursula von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea, hizo una apuesta política. Fue enormemente arriesgada y, en su momento, exitosa. Kiev solicitó el ingreso en la Unión Europea cuando todavía se creía en Bruselas que el país podía colapsar en cuestión de días, con el presidente, Volodímir Zelenski, firmando la solicitud en una sala llena de sacos de arena. Von der Leyen lanzó entonces un mensaje arriesgado, que llamó la atención en todas las capitales: asegurar que Ucrania sería miembro de la Unión Europea.

La realidad es que ya entonces en Bruselas, en la Comisión y en el resto de instituciones, también en el resto de las capitales, sabían que Ucrania no entraría en la Unión Europea pronto. Que quizá no lo haga nunca. Que si lo hace será uno de los mayores retos que afrontará la Unión en décadas, la ampliación más compleja a la que se enfrentaría nunca el club comunitario. Nadie puede pagar el precio político de decirlo demasiado en voz alta, porque Kiev necesita apoyo, moral, pero todo el mundo lo sabe. Lo mismo que también saben, cada vez se dice más, es que, si Europa quiere adaptarse al nuevo mundo, si quiere responder a los retos que planteó la invasión rusa de Ucrania, tendrá que ampliarse, sí o sí, abarcar a más países. Pero Ucrania no estará el primero en la cola para entrar.

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Este jueves y viernes en Granada se reúnen los jefes de Estado y de Gobierno de 47 países europeos, 27 de ellos de la UE, en la principal cumbre del semestre español del Consejo de la Unión Europea. También Ucrania, que ha participado en la reunión de la Comunidad Política Europea (EPC, por sus siglas en inglés), un club informal que siente en una misma mesa en pie de igualdad a los miembros de la Unión y a los socios del vecindario, tanto los que quieren ingresar, como la propia Ucrania, Albania o Montenegro, como los que no tienen ninguna intención de entrar en la UE, como Suiza o el Reino Unido.

El viernes se celebra ya la reunión exclusiva de líderes de la Unión, en la que el principal asunto en la agenda es la ampliación del club, la misma que desean muchos de los socios que participaron en la reunión de este jueves. En los últimos meses, se ha pasado de no querer mencionar la adhesión a hablar de que la Unión tendrá en unos años más de 30 miembros. Pero todos saben que la UE no puede ampliarse sin hacer una reforma institucional, haciendo cambios fundamentales en el engranaje del club, en cómo se toman las decisiones, por ejemplo, porque no puede seguir habiendo ámbitos en los que un único Estado miembro pueda vetar decisiones fundamentales para la UE.

Se le ha dicho a Ucrania que su ingreso en la Unión Europea dependía de sus progresos en el proceso de adhesión, un camino difícil, largo, que podía durar muchos años, incluso décadas. Pero esa idea, la de que el destino de Kiev estaba en sus manos, era falsa. La realidad es que, aunque ahora ya se hable de que las puertas de la Unión están abiertas de vuelta de par en par, que se volverá a hablar de ampliación sin que parezca un tabú, las puertas siguen bien tapiadas, como lo han estado desde hace 10 años, cuando ingresó Croacia.

Cambios institucionales

El club tiene unas normas que ya, a día de hoy, están completamente desfasadas. El engranaje de la Unión empieza a gripar ya con 27 miembros, por lo que la idea de mantener las mismas reglas internas, pero ampliando el grupo hasta más de 30 socios, es impensable para muchos. Las normas estaban pensadas para un grupo mucho más reducido de países, con intereses y preocupaciones con más puntos en común, al fin y al cabo el eje de gravitación de la Unión era claramente Europa occidental. Ahora, ya con menos de 30 socios, los acuerdos son cada vez más difíciles de alcanzar, los debates más complejos y la toma de decisiones más lenta, porque las normas siguen siendo las mismas.

La unanimidad, ese requisito que podía tener sentido para un club con 14 miembros, que era los que había antes de la ampliación de 2004, se ha convertido ahora en un problema enorme. La adhesión de 10 países hace casi 20 años ha sido vista por muchos como un error. Hungría y Polonia, dos de los Estados que se adhirieron a la UE entonces, han desarrollado problemas graves de Estado de derecho y aprovechan ahora las propias normas del club para secuestrar decisiones y chantajear al resto de socios. Hungría, por ejemplo, lleva meses bloqueando la financiación del envío de nuevo armamento a Ucrania para conseguir que la Comisión Europea descongele los fondos europeos que ha retenido a Budapest por sus deficiencias en materia de lucha contra la corrupción.

Los líderes debaten en Granada qué necesita cambiar la Unión Europea para poder admitir a nuevos socios sin que eso lleve al club a colapsar por completo. Será un debate sin conclusiones, sin decisiones formales. Se trata de una discusión estratégica, de tantear las aguas, ver cómo se puede avanzar, qué objetivos marcar. En enero de 2023, el Gobierno francés y el alemán eligieron a una serie de expertos para que diseñaran los cambios necesarios para poder llevar a cabo una ampliación que parecía imposible antes de 2021 y que ahora parece inevitable, aunque las condiciones sigan sin estar ahí. Esos expertos, conocidos como el Grupo de los Doce, publicaron recientemente su informe, que apuesta por una ampliación flexible, por la eliminación de la unanimidad, un paso muchas veces comentado pero nunca ejecutado, y, al final, una reforma de los Tratados, un tema muy delicado en el corazón de la Unión.

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"Necesitamos la ampliación tanto como la reforma" de la Unión, explica una fuente comunitaria al ser consultada por este debate. Pero no habrá una discusión específica sobre candidaturas concretas en la cumbre de Granada. No se hablará del proceso de Ucrania, de Macedonia del Norte o de Albania, ya que la Comisión Europea tiene previsto publicar su informe sobre el progreso de la ampliación el 8 de noviembre. Desde el Ejecutivo comunitario también rechazan los intentos de otros actores de establecer una fecha como objetivo para la siguiente ampliación, un claro dardo a Charles Michel, presidente del Consejo Europeo, que señaló al 2030 como el objetivo. Las fuentes comunitarias recuerdan que el proceso tiene que estar basado en méritos y que la velocidad con la que avancen dependerá de su compromiso con las reformas, para evitar aparecer como los que enfrían las expectativas de los candidatos. "Depende de ellos, pueden moverse rápido, o pueden moverse lento. Excluir una ampliación [antes de 2030] es un error", señalan las fuentes.

Lo que sí tiene que ver con Ucrania

Sin embargo, no es solamente la reforma institucional lo que hace que se pueda descartar una entrada temprana de Ucrania. Cada vez más, los técnicos, diplomáticos y políticos hablan con más libertad sobre lo que pensaban desde que Von der Leyen hizo su apuesta política y convertirse en uno de los grandes apoyos internacionales de Zelenski: meter a Ucrania en la Unión Europea, para muchos Estados miembros, no es una buena idea. La primera razón, que tiene un peso enorme, pero que no es la única, es obviamente que se trata de un país en guerra, y que, después de que termine el conflicto, necesitará muchos años de reconstrucción y probablemente tenga una situación muy delicada en términos de integridad territorial.

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Pero hay muchas más razones. Ucrania es un país enorme, se convertiría en el Estado miembro más grande, un socio con unos 37 millones de habitantes, que cambiaría por completo la naturaleza de la Unión en muchos sentidos. Un estudio interno, al que tuvo acceso el periódico británico Financial Times, estima que Ucrania, que es un gran productor agrícola, tendría derecho a unos 95.500 millones de euros de la Política Agraria Común (PAC), lo que llevaría a que el resto de países tuvieran que afrontar recortes de un 20%.

Pero, además, Kiev recibiría 61.000 millones de euros en fondos de cohesión, unos de los fondos europeos fundamentales para potenciar las infraestructuras de los países más pobres. Según el informe citado por el FT, eso convertiría a Chequia, Estonia, Lituania, Eslovenia, Chipre y Malta, actuales receptores netos, es decir, que reciben más de lo que aportan al presupuesto, en contribuyentes netos. España, que lleva varios marcos financieros plurianuales, los marcos presupuestarios de siete años de la Unión, salvándose por los pelos de ser contribuyente neto, pasaría también a pagar más de lo que recibiría del presupuesto común.

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El Gobierno ultraconservador de Ley y Justicia (PiS) en Polonia, uno de los más estrechos aliados de Ucrania desde el inicio de la invasión, ha dado una muestra de lo delicado que sería incluir a Kiev en la UE, incluso para sus mejores amigos: Varsovia ha decidido cargar contra Ucrania por el malestar creciente en el campo polaco por la llegada de grano ucraniano. En Eslovaquia, ha ganado las elecciones el ex primer ministro Robert Fico, con un discurso prorruso que ha cargado contra el apoyo a Kiev, un giro de 180 grados en uno de los principales aliados de Zelenski.

La ampliación será difícil para países como Albania, Macedonia del Norte o Montenegro, pero lo será mucho, mucho más, para Ucrania, por mucho que sea Kiev el que haya generado la atmósfera favorable a una nueva ampliación. Von der Leyen anunció a principios de septiembre que la Comisión Europea lanzaría el debate a fondo sobre las reformas institucionales necesarias en el primer semestre de 2024, durante la presidencia belga del Consejo de la Unión Europea, pero la primera piedra se pone en Granada.