Bruselas aplaza dos hitos para el cuarto pago a España, pero mantiene la reforma fiscal del quinto

Bruselas no aprieta para evitar que España se ahogue en el despliegue del plan de recuperación. La Comisión Europea ha pactado con el Gobierno retrasar el cumplimiento de dos de los objetivos de reformas correspondientes al cuarto pago de los fondos, lo que facilitará que nuestro país lo pueda pedir íntegramente cuanto antes. La Moncloa ha evitado, a través de un cambio en la adenda al plan —un documento que incluye nuevos compromisos para acceder a los préstamos ventajosos que todavía no se habían solicitado y permite renegociar otros compromisos anteriores—, que la situación de interinidad política afecte a la llegada del dinero europeo. Pero el texto mantiene un hito muy complejo que España aún debe alcanzar si quiere acceder al quinto desembolso: la tantas veces aplazada reforma fiscal. Fuentes del Ejecutivo reconocen que sigue sobre la mesa, después de dar por desechada la medida más polémica que quedaba por delante: la imposición de peajes en las carreteras.

El adelanto por sorpresa de las elecciones generales el pasado 29 de mayo provocó que decayeran dos de las leyes impulsadas por el Gobierno en el marco del plan de recuperación. Ambas formaban parte de los hitos y objetivos fijados para la solicitud de los 10.000 millones del cuarto pago, de modo que su aprobación era fundamental para mantener el flujo de los recursos europeos en tiempo y forma. Con la modificación de la adenda, el Gobierno consigue evitar el primer incumplimiento de los compromisos en el tiempo de descuento. Estas dos leyes eran la de Función Pública y la de creación de una Autoridad de Defensa del Cliente Financiero.

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Las dos normas tenían encauzada su tramitación parlamentaria, pero la disolución de las Cortes obligó a empezar desde el principio. Esto habría retrasado varios meses la posibilidad de solicitar íntegramente el cuarto tramo de los fondos europeos, ya que si no están cumplidos todos los hitos solo se puede realizar una solicitud parcial, con el coste reputacional que ello conlleva para el Ejecutivo al reconocer que no fue capaz de cumplir su propio calendario de compromisos.

El Gobierno ha encontrado una solución intermedia: incorporar en la adenda pactada con Bruselas la modificación de estos dos hitos para que no sean un obstáculo a la hora de solicitar el cuarto tramo. De lo contrario, hubiese tenido que reconocer el incumplimiento. Finalmente, la Comisión Europea ha aceptado los cambios que le pidió el Gobierno. La propia vicepresidenta económica, Nadia Calviño, explicó en septiembre que España actuaría rápido: "Cuando tengamos la autorización de la Comisión [del texto de la adenda], solicitaremos el cuarto pago. Estamos trabajando en paralelo las dos cuestiones". En ese momento no se conocía que el Gobierno estaba tratando de despejar el camino para ese cuarto desembolso modificando los hitos. Sin embargo, ahora que se ha publicado el contenido de la adenda cobra sentido.

El Gobierno ha buscado otras fórmulas jurídicas para introducir las reformas con mayor agilidad

La solución que se ha adoptado para el hito de la aprobación de la Ley de Función Pública ha sido rebajar la exigencia de una norma con rango de ley y aceptar un real decreto-ley y una orden ministerial que ya se consideran completados tras las últimas reformas parciales que ha adoptado el Gobierno en materia de selección, planificación, igualdad en el acceso y competencia.

El texto de la Comisión Europea reconoce que la degradación de categoría legal exigida al hito responde al uso de “instrumentos jurídicos que garanticen una aplicación más rápida, eficiente y completa” de la reforma de la Función Pública. Sin duda son más rápidos: de hecho, ya estarían cumplidos los hitos (a falta de la evaluación definitiva de Bruselas), y eso a pesar de que el Gobierno estaba tramitando la norma por la vía de urgencia.

En cuanto a la Autoridad de Defensa del Cliente Financiero, el Ejecutivo pidió a las autoridades comunitarias retrasar el hito hasta el cuarto trimestre del próximo año. Esta modificación se canaliza con la creación de uno nuevo, el 435, que formará parte del séptimo pago, que España no solicitará, en el mejor de los casos, hasta el primer semestre de 2025. De esta forma, gana el tiempo suficiente para recuperar la ley que decayó en mayo y completar su tramitación.

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Con estas dos modificaciones, la Comisión Europea se asegura que España pueda seguir solicitando con normalidad los siguientes pagos del plan de recuperación sin que la parálisis política que está sufriendo el país sea un impedimento. De hecho, el problema para la aprobación de estas dos leyes no era la falta de mayorías en las Cortes, porque ya habían pasado su votación en el Congreso. Solo restaba la segunda lectura en el Senado, que no llegó por la disolución de las Cámaras después de que el presidente, Pedro Sánchez, convocase elecciones generales para el pasado 23 de julio y diese carpetazo a la pasada legislatura.

El Gobierno ya ha informado de que solicitará de forma inminente el cuarto tramo del plan de recuperación una vez que ha recibido el visto bueno a la adenda por parte de la Comisión Europea. Sin embargo, la tramitación de este documento todavía no está finalizada, y ese es uno de los requisitos para pedir el pago. La propuesta de la Comisión, acordada con España, tendrá que acudir al Consejo Europeo para su aprobación definitiva. En cualquier caso, ambos pasos son inminentes. Si Madrid y Bruselas aceleran los plazos, el país podría recibir el siguiente tramo de los fondos antes de finalizar el año o recién empezado el próximo. Cuando se sume ese desembolso, la cifra aportada por la UE alcanzará los 47.000 millones de euros.

Habrá reforma fiscal

Sin embargo, ese no es el final del camino. Con el cuarto pago se habrán cumplido 182 de los casi 600 hitos y objetivos que estipula el plan, apenas uno de cada tres. Si España quiere recibir los otros 115.000 millones que faltan —entre trasferencias y préstamos—, deberá emprender muchas más reformas. Es cierto que las más difíciles —la laboral, y las de las pensiones, esta última pendiente de validación— ya están en el haber del Gobierno, pero los meses van pasando y el elefante continúa en la habitación. Se llama reforma fiscal.

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La medida, recogida en el componente 28 del plan, sigue intacta tras los largos meses de negociaciones entre el Ejecutivo y el Bruselas. La Moncloa se comprometió en el diseño inicial del plan a implantar las propuestas del comité de expertos que nombró la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, para equiparar la fiscalidad española a la europea, así como un paquete de medidas de fiscalidad medioambiental, que es el ámbito donde España está más atrasada respecto a sus vecinos comunitarios. Algunos de los hitos, como los impuestos al plástico de un solo uso o a los gases fluorados, ya se han cumplido, pero el grueso del paquete duerme el sueño de los justos con la excusa de la guerra en Ucrania.

El problema es que la reforma fiscal está asociada al desembolso del quinto tramo de los fondos, que, según el calendario actualizado, el Gobierno debe solicitar en el primer semestre de 2024, y que reportará a España 7.200 millones de euros, la mayoría en transferencia directas. Aunque muchos la dieron por muerta, la medida sigue en el papel, y fuentes del Ministerio de Economía confirman que el Ejecutivo no la considera amortizada: "Los hitos y objetivos son transparentes. Tanto los nuevos como los antiguos hay que cumplirlos". La referencia a nuevo y antiguo no es casual: las fechas que aparecen en los documentos ya han expirado, aunque se trata de un calendario orientativo, lo que puede llevar a pensar que se trata de una pantalla pasada. Nada más lejos de la realidad: si España quiere recibir el quinto pago, deberá cumplir lo prometido.

Habrá reforma fiscal, pero eso no implicará, necesariamente, subidas masivas de impuestos

La cuestión es cómo. Entre las medidas que figuran en el redactado final se encuentra la desaparición de los subsidios a los carburantes, que implicaría, en la práctica, la equiparación de la tributación del diésel con la de la gasolina, una medida extremadamente impopular que el Gobierno ya trató de establecer en los presupuestos de 2020, pero tuvo que eliminar para obtener el apoyo del PNV a las cuentas. También un análisis sobra la posibilidad de establecer pagos por el uso de la red nacional de carreteras o un nuevo impuesto al registro de vehículos, que el Ejecutivo sí da por desechados definitivamente tras haber pactado con Bruselas la eliminación de la referencia a los peajes en el componente 1, dedicado a la Ley de Movilidad Sostenible.

La manga ancha de Bruselas

Lo ocurrido con ellos es un ejemplo de la flexibilidad que está dando la Comisión Europea al diseño, y también al propio cumplimiento, de los objetivos. Por eso no hay que encender las alarmas: habrá reforma fiscal, pero eso no implicará, necesariamente, subidas masivas de impuestos medioambientales, al menos como las propuestas por los expertos. En la Comisión Europea, en principio, están dispuestos a tener manga ancha. Los técnicos comunitarios no se pronunciarán hasta que España haya solicitado el desembolso que corresponde a dicho hito —la fecha estipulada podría acabar retrasándose, como ha pasado con las anteriores—, pero lo cierto es que no presenta especiales retos a la hora de considerar su aprobación, al menos por el momento. De hecho, ya se han tomado algunas medidas que se tendrán en cuenta para el cumplimiento de este objetivo, como por ejemplo el impuesto de solidaridad para las grandes fortunas.

Opinión

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El lenguaje de los hitos es ambiguo a propósito: busca dar a la Comisión Europea el mayor margen de interpretación posible para aplicar la decisión que considere más adecuada teniendo también en cuenta la situación política. Con un Gobierno en funciones, sin claridad sobre los presupuestos generales del Estado y con algunas medidas ya en marcha, Bruselas no debería poner los puntos sobre las íes. "El papel lo aguanta todo", es una frase muy repetida en la capital comunitaria. Ocurre en todos los ámbitos: siempre se utilizan fórmulas lo suficientemente abiertas que permitan buscar soluciones políticas. El objetivo fundamental es que los fondos fluyan, y eso significa que, en general, los técnicos comunitarios intentan no enredarse demasiado en cada uno de los objetivos, sino hacer una interpretación amplia y flexible.

Quizá por eso el redactado sobre las medidas fiscales del plan de recuperación original y el de la adenda, que no deja de ser una actualización del plan, coinciden. No se ha tocado ni una coma, porque es un asunto que se ha mantenido fuera de las conversaciones, según fuentes de Economía. Y eso a pesar de que, en la renegociación de la adenda, Bruselas permitía cambiar los plazos y exigencias de los objetivos si se justificaba que se han visto alterados por el imprevisto contexto económico, marcado por la guerra en Ucrania y la inflación. El Gobierno ya aludió en su día a estos factores coyunturales para aplazar la reforma fiscal, pero ha evitado esgrimirlos para renegociar un tema espinoso, consciente de que la negociación que realmente cuenta es la del margen que dejará Bruselas para evitar una aplicación estricta.

Montero siempre ha mantenido que la reforma fiscal se retomaría cuando España recuperase el PIB prepandemia, algo que, según la última actualización de la contabilidad nacional, ya consiguió en 2022. Al próximo Gobierno le toca la papeleta. Bruselas vigila y hay muchos millones en juego.