La industria de la defensa en la era del 2%: es momento de reorganizar los presupuestos

Esta tercera edición de la Feria Internacional de Defensa y Seguridad de España (Feindef) ha sido bien distinta a la anterior. Hace dos años, el panorama era más bien triste. Íbamos con la mascarilla y se respiraba el pesimismo propio de la pandemia, en sus últimas fases, unido a la sensación de una nueva crisis económica en el horizonte. En esta oportunidad, el contexto, el ambiente y las previsiones son más propicios. Tras la resaca de un certamen plagado de acuerdos, novedades y proyectos, toca reflexionar sobre la hoja de ruta para los próximos años; analizar oportunidades y riesgos para adaptar el sector a un momento clave para su futuro y evitar tropezar con piedras en el camino que ya conocemos bien.

La guerra de Ucrania nos ha despertado de ese letargo en el que pensábamos que las amenazas solo se encontraban en desiertos y lugares remotos. Creímos que bastaba con tener un ejército pequeño, dotado de cierta tecnología, para cubrir el expediente. Ya en 2014, en aquella cumbre de Gales, la OTAN marcó el objetivo de que todos los socios alcanzaran el compromiso de dedicar un 2% de PIB a defensa. Pese a la ocupación rusa de Crimea, que pasó sin apenas respuesta internacional, pocos países se pusieron manos a la obra. En realidad, fueron los de siempre y algunos con sus fronteras muy cerca de la Federación Rusa.

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Antes de la invasión, la situación de la defensa en muchos países europeos era lamentable. En algunos, como Francia, incluso ya había voces —declaraciones del general Eric Laval— que denunciaban que las fuerzas armadas eran aptas para desfilar, pero que solo durarían unos días en un combate de alta intensidad. Más revelador es el caso de Alemania, abrumada por tener que hacer un cambio histórico ante una situación que no contemplaba. Además de incrementar el presupuesto recurrente de sus fuerzas armadas, asignó una partida especial de 100.000 millones de euros con el objetivo de actualizar sus capacidades y ponerse al día. Una cantidad que, puesta en contexto, equivale aproximadamente a lo que España gastaba en nueve o diez años.

Este cambio de paradigma ha afectado a todos los estados europeos, incluso a países como Austria, Irlanda o Suiza, de tradición neutral y pacifista. Y, por supuesto, a España. Inmersos en esa somnolencia defensiva, nuestro país dedicaba poco más del 1% del PIB al gasto en defensa; tan solo por delante de Luxemburgo en la UE y a la cola de todos los países OTAN en esta métrica (no en otras, como en la permanente participación de las tropas españolas en las misiones internacionales).

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Empujado por los acontecimientos, el Gobierno ha reaccionado. Para 2023, se aprobó un importante incremento del presupuesto para el Ministerio de Defensa — con el voto a favor del principal partido de la oposición— y se han tomado decisiones sobre programas claves para nuestra defensa. Además, se ha asumido pública y políticamente el compromiso de alcanzar, para 2029, ese objetivo de destinar el 2% del PIB, lo que situaría la inversión española, en euros de hoy, en una cifra cercana a 25.000 millones. Pero hasta 2029 queda mucho trecho y, en esa senda de incrementos muy exigente, la responsabilidad de quien toma estas decisiones irá cambiando con el tiempo. Y esto es un problema.

Una carísima carrera a largo plazo

Los programas de adquisición de armamento son largos, complejos y no exentos de riesgos. De una manera muy simplificada, constan de cinco fases: definición de necesidades, características del material, evaluación de prototipos, fabricación y puesta en servicio. Desde el primero al último pueden pasar muchos años. Así que se necesita acortar estos plazos en el tiempo, pues las necesidades estratégicas, las amenazas e incluso las tecnologías varían y pueden hacer que un producto salga, de origen, inadecuado u obsoleto.

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Sin embargo, ocurre demasiado a menudo que los programas se alargan más allá de las previsiones iniciales. Las causas pueden ser varias. Desde problemas con el diseño y desarrollo, nuevas definiciones o añadidos al sistema o parones por falta de financiación. Ninguna es buena. Pero hay algunas ligadas al error humano que son hasta cierto punto inevitables. Otras veces, las amenazas y tecnologías cambiantes obligan a una redefinición de los diseños originales. Pero en muchas ocasiones, el problema es que falla la vía presupuestaria y el dinero no llega como estaba previsto.

En las últimas décadas, varias de las principales apuestas para dotar de armamento a las Fuerzas Armadas españolas con productos de la industria nacional han sufrido retrasos muy perjudiciales. Tres ejemplos paradigmáticos recientes: el submarino S-80, el blindado 8x8 Dragón y el avión de patrulla para reemplazar al P-3 Orión.

En 2024 lo que queríamos para 2010

En el caso de la nueva clase de submarinos S-80 de Navantia se unieron diversos problemas técnicos y de requerimientos, con dos resultados muy perjudiciales. Por un lado, un gran sobrecoste de cada unidad construida y por otro, un gran retraso. Como consecuencia, las primeras unidades —la primera, seguro, y la segunda, casi seguro— no van a llevar incorporada la planta de generación independiente del aire o AIP. Esta era una de las grandes virtudes del S-80, una capacidad que le permitiría "pasar de días a semanas en inmersión". Es decir, el diseño del S-80 le hubiera permitido a la Armada disponer de un submarino casi nuclear.

El programa se inició en 1997, pero no fue hasta 2004 que se ordenaba su ejecución, con una fecha prevista de entrega para 2012. Al final, la entrega del primero, el S-81 Isaac Peral, se realizará este año si no hay más incidencias. Incluso en estas condiciones, el S-80 va a resultar un excelente submarino convencional. Pero desde un punto de vista comercial, el retraso, que podemos estimar en unos diez años, corre el riesgo de dejar este producto de la industria nacional con sus posibilidades de venta en el exterior menguadas.

A mayores, el retraso en la entrada en servicio de las primeras unidades ha dejado a la Armada con un arma submarina totalmente en precario, con una única unidad disponible, el S-74 Tramontana, al que fue necesario realizar una gran carena adicional –una revisión profunda y costosa– que supuso más de 40 millones de euros. Con todo, no hay que olvidar que diseñar y construir un submarino no está al alcance de cualquiera. Pese a las dificultades, se tratará de un hito histórico para la industria naval española.

Sobre el vehículo blindado 8x8 Dragón hay que recordar que su diseño inicial responde a una definición de necesidades de hace cerca de 15 años. El programa se lanzó en 2007 y las unidades deberían haberse empezado a entregar entre 2014 y 2016. Sin embargo, estuvo paralizado desde 2010 durante tres años por recortes presupuestarios, lo que tuvo un nefasto efecto. Cuando se ideó este vehículo había dos grandes factores que marcaron su diseño, a cargo de un consorcio integrado por GDELS/Santa Bárbara Sistemas, Indra Sistemas, Sapa Placencia y Escribano M&E.

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El primero es que estábamos inmersos en eso que hemos llamado la afganización del Ejército. Es decir, una fuerza diseñada y orientada a conflictos de baja intensidad. El segundo factor es que los militares suelen pedir un material adecuado para cada tarea, pero luego reciben un único modelo con el que se tienen que apañar para todo. Lo primero se tradujo en un blindado de ruedas grande y bien protegido, mientras que lo segundo hizo que se diseñara un vehículo multitarea.

El resultado es un buen blindado, con grandes capacidades, pero muy pesado y grande —en línea con la tendencia actual—, a la vez que repleto de tecnologías y sistemas, lo que se traduce en un equipo caro. Esto último es un problema añadido que va a condicionar su número final y está por ver si se llegan a fabricar las casi 1.000 unidades previstas. En definitiva, vamos a tener en 2024 el vehículo que, en 2007, nos hubiera gustado tener en 2010.

Respecto al avión de patrulla, la baja de los aviones P-3 estaban previstas con mucha antelación y sus fechas marcadas en el calendario, por lo que no acometer un programa a tiempo para dar continuidad a una capacidad prioritaria, es un despropósito. Que un país como España, con tantos kilómetros de litoral, con dos archipiélagos —uno a 1.000 kilómetros de distancia— y otros territorios soberanos fuera de la península, se encuentre sin apenas medios antisubmarinos, con tan solo un sumergible y sin patrulla marítima, cuesta mucho de entender para la comunidad de defensa.

Aunque ya está en marcha la solución transitoria para conseguir un modelo nacional, basado en la plataforma de Airbus C-295, el consenso entre militares y analistas es que se debería haber acometido hace años. Ahora, habrá que esperar demasiado. De hecho, durante Feindef el general Salto, jefe del Estado Mayor del Aire, cifró la espera en 50 meses. Una demora, además, para una solución provisional; un avión que dará buen resultado pero con prestaciones limitadas para una tarea tan particular como es la patrulla.

No volvamos a las andadas

Sirvan los anteriores desarrollos como ejemplo de cómo la incertidumbre presupuestaria y los vaivenes económicos pueden lastrar proyectos clave para la defensa y vitales para la industria nacional. Ahora que España está comprometida con el objetivo entrar en la era del 2%, vemos en el horizonte nuevos y complejos programas de armamento. Si se trata de adquisición de material extranjero, el asunto es sencillo. Pero si de verdad buscamos apostar por productos nacionales con potencial de exportación, como podrían ser la artillería móvil de precisión Silam, el vehículo de apoyo a cadenas (VAC), los nuevos blindados para la Infantería de Marina, por no hablar de fragatas, corbetas o ampliar el número de submarinos, debemos repensar cómo financiarlos para asegurar su viabilidad.

Ningún retraso es deseable. Algunos de ellos, ya vimos, son difíciles de paliar cuando surgen, como los problemas técnicos y de diseño (y, al menos, aportarán know-how a la industria). Otros, como la incorporación de mejoras o tecnologías, puede dar como resultado un mejor producto, más adaptado a las necesidades o más avanzado. Pero los que no aportan nada y son evitables son los presupuestarios. Todo perjuicios, ninguna ventaja.

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Para evitar este lastre de sobrecostes hay que garantizar de alguna manera que la senda de incremento de las cantidades dedicadas a defensa se mantenga hasta alcanzar ese 2% y que, una vez llegado al objetivo, se mantenga estable. Y, al mismo tiempo, blindar las decisiones industriales de los vaivenes políticos. Las soluciones para evitar este riesgo existen y funcionan, unas mejor que otras. Está, por ejemplo, la fórmula francesa, con una ley que asigna recursos por períodos plurianuales de cuatro años. También se puede llegar a un ‘pacto de estado’, al estilo estadounidense, donde los partidos buscan estar en sintonía sobre los elementos clave de una política de Estado como es la defensa.

Hay que tener en cuenta que, una vez lanzado un programa de armamento, este no deja de consumir recursos. Si luego, por decisiones presupuestarias –que son siempre políticas– se rompe esa cadena de financiación, el resultado es una cantidad enorme de dinero tirada a la basura. Un despilfarro del que alguien, en algún momento, debería dar cuentas. Necesitamos repensar la financiación del sector. Lo que es inadmisible sería volver a las andadas.