"Ningún país gestiona el trabajo público peor que España"

Rafael Jiménez Asensio es profesor de universidad, abogado y consultor especializado en el sector público. Lleva toda su vida estudiando lo que él prefiere llamar la "función pública" española para tratar de mejorarla. Este empeño ha logrado acabar con su paciencia y ensombrecer su ánimo, una indignación que no se esfuerza en esconder durante la entrevista. Ya antes de empezar advierte de que su punto de vista va a ser muy pesimista. "Yo es que no le veo solución", resume. Su visión, en realidad, dibuja un diagnóstico duro pero estimulante, un enfoque crítico que lleva años fluyendo a través de un blog muy seguido en ciertos círculos (La mirada institucional). Jiménez Asensio es además autor de un libro publicado este año (El legado de Galdós. Los mimbres de la política y su 'cuarto oscuro' en España'). El cuarto oscuro es, precisamente, la función pública. Nos habla por videoconferencia desde su despacho en San Sebastián.

PREGUNTA. Me consta que este tema te apasiona y te cabrea, así que vamos a empezar con una pregunta muy abierta. ¿Qué valoración haces del empleo público en España, de la función pública como sueles llamarlo en tus trabajos?

RESPUESTA. Es un tema muy complejo. Primero, por la estructura de nuestro Estado. Cuando hablamos de función pública, ¿de qué hablamos? ¿Hablamos de la Administración del Estado? ¿Hablamos de las CCAA? ¿Hablamos del empleo local? Lo primero que hay que entender es cómo están repartidos los funcionarios. En estos momentos, si quitamos las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, solo el 8% del empleo público total depende del Estado. Se trata de la administración pública más profesionalizada pero también de la más escasa. Después, si nos vamos a las comunidades autónomas, resulta que representan el 60% del empleo público. Hay sectores muy intensivos en mano de obra como la Sanidad y la Educación. Y luego está el ámbito local, que ya tiene más peso que el estatal. Por eso digo que, antes de valorar el desempeño, hay que saber de qué estamos hablando.

P. ¿Se puede hacer un primer diagnóstico general?

R. La intuición nos dice que la productividad es muy baja, que las condiciones de trabajo son amables, sobre todo en el empleo público burocrático. En el sanitario y el educativo es otro tema, al igual que en seguridad y defensa, que tienen sus especificidades. Pero, en general, podemos decir que no es un sector demasiado productivo. Y el primer problema es que hemos construido un Estado muy difícil de gestionar. El empleo público es un reflejo más de esa complejidad. No tienes más que ver el caos de la retribución. Se cobran cantidades muy diferentes por el mismo trabajo según donde vivas.

La retribución de un funcionario depende de la capacidad de presión de su sindicato

P. ¿Hay alguna lógica detrás de esas diferencias? Podría entenderse si ganan más los funcionarios que viven en comunidades con precios más altos.

R. En absoluto. De lo que depende es de la capacidad de presión de los agentes sindicales. Aquí en el País Vasco, por ejemplo, la presión sindical es fortísima, tanto en el mundo laboral privado como en el mundo del sector público. Y las condiciones retributivas son muy superiores a las de otros lugares. Así que es francamente complejo el problema, porque hemos construido un sistema que está cogido con pinzas a través de lo que se llama la legislación básica, que cada día se adelgaza más y deja más espacio a los poderes autonómicos.

P. Decías que los estándares de la administración general del Estado, de los funcionarios estatales, es superior a la de los autonómicos o locales. ¿Por qué?

R. Por su trayectoria histórica, tiene unos estándares de profesionalización más elevados. Los índices de temporalidad son bajísimos en relación con las comunidades autónomas, que tienen índices increíbles. En torno al 40 por ciento de sus plantillas están formadas por personas que no son funcionarios de carrera, ni personal laboral. Es una barbaridad. No sé si pasa en algún otro país del mundo.

P. Sé que insistes es que es muy difícil hacer un diagnóstico sin diferenciar, pero si tuvieses que hacer un informe de debilidades y fortalezas de la función pública española, ¿por donde empezarías?

R. Por mi edad y mi trayectoria, te advierto de que mi grado de escepticismo es ya bastante acusado. Ya te lo dije. Es decir, yo a estas alturas no le veo una solución. Creo que en España hay muy pocas fortalezas y creo que estamos deconstruyendo la institucionalidad, que llevamos mucho tiempo deconstruyéndola. Y esto se ha agravado por problemas exógenos, como la crisis financiera o la pandemia. Pero te diría que, desde la época de Jordi Sevilla, que duró muy poco, nadie ha hablado de reformas de la función pública. Fue el último miembro de un consejo de ministros al que le importó el tema. Desde entonces, España no ha hecho reformas, no ha construido nada, no ha pensado nada y solo ha creado parches bajo un populismo funcionarial que no sirve para nada. Se han hecho políticas de recorte y ajuste, que son otra forma de populismo, en este caso populismo financiero. Pero reformas en sentido estricto nadie las ha hecho. Así que me cuesta identificar alguna fortaleza.

"Creo que en España hay muy pocas fortalezas y creo que estamos deconstruyendo la institucionalidad"

P. ¿Ninguna? ¿Cómo se mantiene en pie?

R. Quizá lo más sorprendente es que las instituciones aguantan, que todavía hay buenos funcionarios que prestan servicios profesionales en las administraciones públicas, que tienen sentido de Estado, o sentido funcionarial, o sentido público. Es decir, que tienen valores públicos, que tienen compromiso. Todavía los hay, y eso es lo que hace que la arquitectura aguante. Pero está sustentado todo en voluntades. El sistema les ayuda muy poco y presenta unos desafíos inmensos que no han sabido atender.

Se está produciendo un relevo generacional brutal y no hay ningún plan al respecto

P. Vamos a hablar entonces de esos desafíos.

R. El primero y fundamental es que tenemos un relevo generacional brutal en marcha. Las plantillas van a renovar más de un millón de funcionarios en los próximos diez años y no hay ningún plan o instrumento para encauzarlo. Se está jubilando el conocimiento y no hay ningún plan de relevo. Se hace todo de manera improvisada. Es un tema importantísimo del que nadie está hablando. ¿Somos capaces de atraer talento al sector público? Lo único que ofrece es estabilidad y condiciones de trabajo amables para los puestos más instrumentales, para los cuerpos administrativos y auxiliares. Las condiciones ahí son mejores en el sector público que en el privado. Pero, para el resto, se puede ganar más en el sector privado, tener más proyección profesional, una carrera más larga, etcétera. El sector público te ofrece solo estabilidad, vacaciones, permisos y comodidades. Por ejemplo, ahora han implantado un sistema de teletrabajo totalmente desordenado y caótico que permite quedarse en casa un par de días a la semana para seguir haciendo las cosas tan regular o tan mal como se hacían presencialmente.

P. Vamos con el siguiente reto.

R. El segundo gran reto son los perfiles profesionales. La administración pública cada día va a necesitar nuevos perfiles profesionales. En las comunidades autónomas no se renuevan las ofertas de empleo. Se hacen como siempre se ha hecho, sin tener en cuenta que las cosas están cambiando muy rápido. Se convocan las plazas para trabajos que probablemente ya ni siquiera son necesarios. Y no se convocan plazas para cubrir las nuevas necesidades, para digitalizar… El mundo cambia deprisa y las administraciones públicas siguen inmutables. Hay una revolución tecnológica en marcha, los perfiles profesionales se transforman en todos los sectores y resulta que en la función pública están tan tranquilos, como si no estuviese pasando nada.

España está envejeciendo a toda velocidad y la administración pública no se adapta

P. ¿Qué más?

R. Pues el envejecimiento de la población. Tampoco se tiene en cuenta y también va a afectar los servicios públicos de forma total y absoluta. Por ejemplo, la demanda de servicios educativos está bajando porque baja drásticamente la natalidad. En las propias administraciones públicas hay un envejecimiento acusado. La edad media está entre los 52 y los 55 años, mientras que la edad media de los españoles ronda los 45 años, según las provincias. En cualquier caso, el envejecimiento de la sociedad tiene impacto en todos los servicios públicos: sanitarios, educativos, mantenimiento de infraestructuras… Cualquier Estado serio debería empezar a planificar cómo adaptarse a esto. Pero nadie está haciendo absolutamente nada. Mi experiencia como consultor con administraciones es que ni siquiera tienen a mano los datos básicos. Luego los problemas estallan y nos cogen por sorpresa, como sucede con la falta de médicos. ¿Nadie se da cuenta de que para fabricar un médico hace falta mucho tiempo? Cuando te quedas sin médicos ya es demasiado tarde para solucionarlo.

P. Y hay que traerlo de fuera...

R. Claro, lo tienes que traer de fuera como sea, a cualquier precio. Ahora se está cubriendo la demanda como se puede porque es una necesidad contingente. Y esto nos enlaza con el otro gran problema, muy estructural, que es la selección de personal. El modelo está totalmente obsoleto, es de otro tiempo. Desde que se detecta una necesidad y se pone en marcha la maquinaria para contratar un nuevo tipo de funcionario público se pueden tardar seis o siete años. Es decir, para una necesidad que tienes hoy hay que esperar siete años. Cuando finalmente llega el recurso a lo mejor ya ni siquiera hace falta o se ha cubierto de cualquier manera.

P. O con interinos.

R. Exacto, con interinos. Y cuando llenas todo de interinos, el poder sindical lucha para la estabilización de esos interinos, que es una palabra muy bonita. Los empleados públicos se estabilizan, como los materiales. ¿Y cómo se hace eso? Pues lógicamente con pruebas blandas o pruebas fantasma, o pruebas de cartón piedra, o pruebas donde no se exige prácticamente nada y aprueba todo el mundo. Esto está a la orden del día hoy en España. Hay procesos en los que el nivel de aprobados está entre el 90 y el 100%. Esto es populismo funcionarial y todos los partidos están interesados en hacerlo.

P. La Unión Europea exigió acabar con la temporalidad. Las administraciones españolas se suelen acoger a eso para justificar la decisión.

R. Eso es una premisa disparatada. Lo que exige la UE es acabar con la temporalidad, no contratar a los interinos. Lo que dice la Unión Europea es que España tiene a un montón de empleados públicos en fraude de ley durante un periodo de tiempo dilatado, porque las administraciones están plagadas de interinos. Los sanitarios tienen contratos por semanas, por horas, por días. Eso es un abuso intolerable. Pero nadie nos exige que aplantillemos a todos los interinos y nos saltemos a la torera los procesos de selección. Nos dicen que acabemos con la temporalidad, no cómo acabar con ella.

P. Uno de los peligros de que las cosas se gestionen mal es que la sociedad pierda la fe en el sector público, que prefiera las alternativas privadas por hastío. ¿No crees?

R. Los servicios más sensibles a la ciudadanía son sanidad y educación. Lógicamente las fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado no se pueden privatizar, aunque algo se ha hecho en este sentido. Pero la sanidad y la educación han sido la joya de la corona. Seguimos teniendo una buena sanidad pública a pesar de todo. No creo que haya tentaciones de privatizarla, al menos por ahora. Con la educación es algo más complejo, porque los estándares de calidad no son tan buenos y hay competencia con otros sistemas, como el concertado. En particular, la universidad española tiene un grave problema, y aquí incluyo a las privadas. Lo conozco porque yo trabajo en una privada y hay que reconocer que no son mejores. Muchas son chiringuitos sin relevancia académica.

"Están entrando perfiles cada vez menos preparados a puestos de responsabilidad. Algunos directamente son personajes frikis"

P. ¿No contempla ese riesgo entonces?

R. Lo que sí se puede producir es un cabreo ciudadano cada vez mayor, un cabreo que ya existe, por la desatención en ciertos servicios. La pandemia aquí ha hecho mucho daño. La tramitación digital es un desastre mayúsculo. Funciona fatal, es caótica, poco intuitiva, difícil de entender, incluso para quien está acostumbrado a trabajar con ordenadores. Un auténtico desastre que además agrava la brecha digital. Los trámites parecen diseñados para volverte loco y empieza a haber un cabreo muy fuerte con cosas como la cita previa. Un cabreo justificadísimo.

P. Ninguno de los temas de los que hemos hablado están en la agenda de ningún partido político.

R. No, claro, la politización absurda que tenemos es parte de este cóctel. La actitud de los sindicatos, el corporativismo, la politización cada día más desmedida… Todo eso está destrozando la función pública. Están entrando perfiles cada vez menos preparados a puestos de responsabilidad. Algunos directamente son personajes frikis que entran en la dirección pública como un elefante en una cacharrería. En las comunidades autónomas y los ayuntamientos se están bajando los estándares a niveles que resultan insoportables. Y esto tiene sus consecuencias, claro. Puedo parecer apocalíptico, pero llevo 40 años trabajando en esto y lo veo todo cada vez peor.

P. ¿Hay países donde se estén haciendo las cosas mejor?

R. Mejor que nosotros creo que en cualquier sitio. La pregunta es si hay países donde se está haciendo peor. Quizá en Italia, pero no creo. Creo que ningún país gestiona esto peor que España. Hay experiencias muy interesantes en el mundo anglosajón. El sistema irlandés ha sido reformado y funciona de manera impresionante. Tiene un sistema selectivo extraordinario. Incluso los franceses, aunque de una manera más tibia, han emprendido estas reformas. Aquí algo se empezó a hacer en la Comunidad Valenciana, pero supongo que ahora con el cambio político se parará todo. Y en Andalucía también hay un impulso regenerador que plantea cosas interesantes. A ver cómo acaba. No hay mucho más. Pero ten en cuenta que alrededor del 30 por ciento de los nuevos empleos públicos se consiguen con procesos de estabilización de interinos. Así es imposible hacer una buena selección. Con el recambio generacional en marcha, estos serán los funcionarios que tendrán las riendas del país en las próximas generaciones. El problema está sobre todo en los puestos burocráticos, no tanto en sanidad y educación. Es para echarse a temblar.

Haría falta un pacto de Estado para resolverlo, pero sabemos que no va a ocurrir

P. No ve soluciones en ninguna propuesta política?

R. No veo empuje político. Haría falta un pacto de estado porque esto es un tema muy sensible. Imagínate qué partido se va a atrever a cuestionar las opciones de cerca de un millón de personas en procesos de estabilización. Eso son votantes, más sus familias…. Nadie se va a meter con esas bolsas de empleo. Es mucho más fácil hacer populismo funcionarial. España ha pasado del sistema de cesantías, donde cada cacique sostenía a sus empleados públicos mientras estuviese en el poder, al sistema de patronazgo británico, donde aquel que consiguiese un padrino ya se quedaba para siempre. Es casi más ruin que las cesantías.

Un día después de la entrevista, Jiménez Asensio nos hizo llegar por email algunas conclusiones que resumen su punto de vista. Ahí van:

1. La función pública es una institución esencial del Estado social y democrático de derecho. Actualmente, está fragmentada en compartimentos estancos. La estatal es muy débil numéricamente; las territoriales, endebles profesionalmente.
2. La función pública en España no está desde hace más de 15 años en la agenda política de reformas. Hoy día, está muy debilitada en su profesionalización y en su imparcialidad, que son sus notas distintivas.
3. Los partidos cuando gobiernan prefieren una función pública vicarial y que no actúe como contrapeso, lo que multiplica los riesgos de mal gobierno, empeora la prestación de servicios y multiplica los riesgos de corrupción.
4. El voraz clientelismo político, el corporativismo funcionarial y sindical están conduciendo la función pública a los peores momentos desde 1978. Aunque todo puede empeorar.