El 81% del Presupuesto está ya gastado antes de empezar la negociación

La aprobación de los Presupuestos Generales del Estado para 2021 se ha convertido en el hito de este Gobierno. Habrá un antes y un después en función del resultado final. Pero la realidad es que el margen de maniobra para hacer políticas públicas es estrecho.

Básicamente, por una razón: algo más del 80% del Presupuesto está ya comprometido. Es decir, son obligaciones que el Estado —o cualquier Administración— tiene que pagar porque nacen de una norma que legalmente hay que cumplir. El único margen, de hecho, procede de los fondos que vengan de Europa, pero estos llegarán de forma gradual y condicionados a determinados programas que deben ser aprobados por Bruselas. Y muchos de ellos están ya comprometidos, como la financiación del coste extraordinario del desempleo a través del fondo SURE.

La Comisión Europea, como se sabe, ha autorizado a España para que pueda acceder hasta a un montante de 21.300 millones, una cantidad que, pese a su relevancia, está lejos de cubrir la factura del paro, que este año se aproximará a los 30.000 millones.

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Las obligaciones de pago del Estado ya comprometidas, en concreto, y tomando como referencia el avance de liquidación del Presupuesto de 2019, ascienden, al menos, a 359.375 millones de euros, lo que supone el 68,8% de los 521.949 millones que gastó el año pasado el conjunto del sector público.

Las tres principales partidas en términos de la contabilidad presupuestaria (que las denomina ‘empleos’) son las prestaciones sociales que no se pagan en especie (pensiones o desempleo), que suman 196.862 millones de euros; el sueldo de los empleados públicos, en total otros 134.063 millones, y los intereses de la deuda pública, que el año pasado ascendieron a 28.450 millones de euros.

Se da la circunstancia que esas tres partidas crecerán de forma intensa tanto en 2020 como en 2021 como consecuencia de la pandemia económica, lo que reduce el margen de maniobra para financiar otras partidas.

Sanidad o educación

En los dos primeros casos, por el incremento del desempleo, que exige más gasto tanto en el nivel contributivo como en el asistencial, y por el aumento de plantillas que son necesarias para combatir la pandemia; mientras que el servicio de la deuda, aunque los tipos se encuentren en niveles históricamente bajos, también crecerá con fuerza. El Tesoro prevé captar este año unos 130.000 millones netos de los mercados, y hay que recordar QUE el endeudamiento ya se sitúa por encima del 110% del PIB y acabará en torno al 120%.

Ahora bien, a esas partidas que hay que pagar sí o sí, ya que son pasivos exigibles, hay que añadir otras como las transferencias en especie (subvenciones al alquiler de vivienda, gastos en sanidad o educación) que suman más de 32.700 millones de euros.

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Eso significa que las dos partidas principales que tienen las administraciones públicas para ajustar el presupuesto son los llamados —en la jerga contable— consumos intermedios (gasto corriente y discrecional para el funcionamiento de las estructuras administrativas) y las inversiones públicas.

Ambas partidas suman casi 97.800 millones de euros, lo que supone apenas el 19% del total del gasto público efectuado en 2019. Eso quiere decir que el 81% del presupuesto, salvo que se hiciera uno nuevo con base cero, lo que obligaría a revisar todas las partidas, está ya comprometido antes de cualquier negociación.

Inercia en el gasto

La enorme inercia del gasto público, que se reproduce año a año, explica que las grandes partidas del Presupuesto apenas hayan variado en las últimas décadas. El sueldo de los empleados públicos, por ejemplo, representó el año pasado un 10,8% del PIB, apenas una décima menos que en 1995, con un máximo del 11,7% en 2009. De la misma manera, el gasto en el funcionamiento ordinario del sector público (consumos intermedios) permanece clavado en torno al 5% del producto interior bruto desde hace décadas, con un máximo del 5,8% en 2011.

El capítulo que refleja mayores oscilaciones es el destinado a prestaciones sociales distintas a las que se entregan en especie (pensiones o desempleo), que se ha movido en el último cuarto de siglo entre un 11,3% (año 2006) y un 16,7% (año 2013).

Esta evolución más volátil en el tiempo se explica, fundamentalmente, por el gasto en desempleo, mucho mayor durante las crisis económicas y menor cuando la economía se recupera. El gasto en pensiones, por su parte, mantiene una tendencia al alza debido al envejecimiento, pero su evolución es mucho más constante. Eso quiere decir que también en esta crisis la partida de prestaciones sociales que no se pagan en especie crecerá con fuerza, limitando el gasto en otras rúbricas.

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Lo que han hecho históricamente los gobiernos para compensar ese incremento del gasto es sacrificar las inversiones, y este puede suponer un duro caballo de batalla con Unidas Podemos, que ha reclamado un mayor esfuerzo del sector público y no una mera política de subvenciones a los sectores más afectados.

La formación bruta de capital fijo llegó a representar un histórico 5,2% del PIB en 2009, pero en 2019 se ha hundido hasta el 2% de la riqueza nacional generada en un año, lo que significa el nivel más bajo desde hace al menos 25 años. Incluso las ayudas públicas a la inversión se han desplomado hasta el 0,3% del PIB, una tercera parte de lo que representaban hace una decena de años.

Esto significa que el margen de maniobra que han encontrado los últimos gobiernos se ha cubierto recortando la inversión. Lo que cambia en este caso son los fondos europeos, pero su impacto es limitado debido a que se materializarán en los próximos años. No serán inminentes, salvo las partidas más urgentes, como el desempleo o inversión en infraestructuras sanitarias, y en el primer caso ese dinero ya está comprometido.