La chapuza de las reglas fiscales: ni se cumplen ni se dejan cumplir

Después de tres años de suspensión de las reglas fiscales por la doble crisis económica del covid y de la guerra, este año ha vuelto la disciplina fiscal. Aunque si se atiende a los presupuestos en vigor para este año, nadie pensaría que han vuelto a activarse los límites de déficit y deuda públicos. Tras la crisis financiera del año 2008 se desplegó en España y en la Unión Europea un entramado legal para garantizar la estabilidad presupuestaria, pero todas esas normas, aún en vigor, se incumplirán por parte de casi todas las Administraciones Públicas este año.

El mal diseño de las normas, la falta de responsabilidad de los distintos gobiernos y la ausencia de una autoridad que obligue a su cumplimiento ha derivado en la inutilidad de todo este entramado de normas y directivas comunitarias. Los cálculos elaborados por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) a partir de los presupuestos en vigor de las diferentes Administraciones Públicas muestran que el incumplimiento es total. Nunca saltarse una ley fue tan barato.

Vamos por partes.

Los objetivos de estabilidad

Una de las exigencias que tiene el gobierno central cada año es la aprobación de los objetivos de deuda y déficit públicos para los diferentes subsectores. El Gobierno trató de aprobarlos al inicio del año, pero el veto del Partido Popular en el Senado y la negativa del Ministerio de Hacienda a renegociar la senda propuesta provocó que no haya objetivos de estabilidad. Un vacío legal que todavía no está resuelto.

El ministerio solicitó un informe a la Abogacía del Estado para conocer cuáles eran los siguientes pasos si no conseguía el apoyo de los populares. La Abogacía respondió que entrarían en vigor de forma automática los incorporados al programa de estabilidad remitido en 2023 a la Comisión Europea. Esto es, los presupuestos del Estado, las CCAA y los ayuntamientos vendrían delimitados por un texto que no habría pasado por el Congreso, ni por el Consejo de Ministros ni por ninguna otra instancia nacional.

Uno de los argumentos de la Abogacía del Estado es que la senda propuesta en el Programa de Estabilidad garantiza el cumplimiento de la recomendación específica por país que hizo la UE a España. Así lo explica el informe: "La propuesta de senda para el trienio siguiente propuesta por el Reino de España ha quedado recogida en el programa de estabilidad y su adecuación a la consecución del MTO ha sido declarada por el Consejo en sus Recomendaciones del 14 de julio". Sin embargo, la AIReF acaba de desmontar este argumento.

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Si las Administraciones Públicas cumpliesen la senda del programa de estabilidad, España casi duplicaría el límite de gasto primario neto recomendado por el Consejo. Esto es, el argumento de que esta senda es la que garantiza cumplir con Bruselas es falso. "Buena parte del informe de la Abogacía se basa en el cumplimiento de la recomendación que, según nuestras previsiones, no va a cumplirse", alertó esta semana la presidenta de la Autoridad Fiscal, Cristina Herrero. En concreto, la recomendación del Consejo es que el gasto primario neto no crezca más de un 2,6% en el año, pero la AIReF calcula que va camino de aumentar un 4%.

De hecho, para la institución no está claro que existan realmente objetivos de estabilidad para este año y duda de la capacidad de la Administración Central para exigir el cumplimiento de la senda del programa de estabilidad. Eso por no hablar de los objetivos de deuda, que no están en el programa ni en ningún otro documento.

La regla de gasto

Además de los objetivos de déficit y deuda, la Ley de Estabilidad fija una regla de gasto para la Administración Central, las comunidades autónomas y las entidades locales, que limita la capacidad para elevar sus créditos presupuestarios cada año. Esta regla de gasto no debe aprobarse cada año, sino que viene fijada por una fórmula incluida en la ley.

Pues bien, los tres subsectores tienen presupuestos que incumplen la regla de gasto. El Estado, todas las comunidades autónomas y 10 de las 15 entidades locales que analiza la AIReF van camino de superar este límite legal. El mayor desfase previsto es el de la Administración Central, ya que va camino de aumentar su gasto primario neto un 6,8%, casi el triple que el límite resultante de la aplicación de la regla de gasto.

El proyecto de presupuestos

El informe de la Abogacía señalado anteriormente también argumentaba que los objetivos de estabilidad se consolidarían con la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado (PGE). En concreto, señalaba que "la Administración del Estado cumplirá con el mandato constitucional elaborando un proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado adecuado a los objetivos de estabilidad y deuda pública contenidos en el programa de estabilidad".

Ese era el plan del Gobierno cuando encargó el informe, a finales de 2023. Sin embargo, a principios de 2024 el presidente Pedro Sánchez cambió de opinión y canceló la elaboración de los presupuestos. Una decisión que va diametralmente en contra del informe de la Abogacía que recuerda el "mandato constitucional" de elaborar un proyecto de ley de presupuestos.

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El artículo 134 de la Constitución determina que "el Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior". Dados los tiempos de formación del Gobierno no dio tiempo a hacerlo en septiembre, pero eso no significa que pueda renunciar voluntariamente al mandato de presentar los PGE, como señalaba la Abogacía en su informe. Pero tampoco esto se cumplirá.

La recomendación del consejo

El regreso de la aplicación de las reglas fiscales (o el final de la cláusula de escape) ha pillado a la Unión Europea diseñando una reforma de las mismas. Esto significa que los gobiernos europeos han tenido que elaborar unos presupuestos contando con la aplicación de unas normas que iban a cambiarse a mitad de año. Al legislador comunitario le pilló el toro.

Para diseñar un puente entre las viejas reglas fiscales y las nuevas, el Consejo de Europa dictó una recomendación de gasto para los países europeos que garantizase el inicio del ajuste fiscal. En el caso de España, la recomendación dicta que el gasto primario neto no debería crecer más que un 2,6%.

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Cuando la AIReF ha calculado qué déficit debería tener España para cumplir con esta recomendación, el resultado que le da es del 2,4%. Esto es, tendría que realizar un ajuste de más de 20.000 millones de euros en un solo año. Una cifra que es políticamente insostenible porque restaría las previsiones de crecimiento del PIB en casi un punto porcentual.

España estaría obligada a tener el menor déficit público desde la burbuja inmobiliaria. Para ser un año de transición, supondría un ajuste mucho más severo del que marcan las reglas fiscales, tanto las antiguas como las nuevas. Una chapuza más que contribuye a deteriorar aún más la escasa credibilidad de las normas de estabilidad europeas. En definitiva, en 2024 vuelven las reglas fiscales, pero en la práctica parece que siguiera la cláusula de escape.