¿Qué significan las nuevas reglas fiscales de la UE que han acordado los Veintisiete?

Los ministros de Finanzas de la Unión Europea llegaron este miércoles a un acuerdo para el diseño de las nuevas reglas fiscales del club comunitario, aunque todavía tendrán que cerrar una versión final del texto legislativo con el Parlamento Europeo. Las nuevas normas no entrarán en vigor hasta 2025 y, aunque originalmente la idea de la Comisión Europea es que fueran unas reglas mucho más sencillas y fáciles de entender, lo cierto es que la negociación de los últimos meses y las exigencias de Alemania han hecho que el diseño sea algo más complejo.

Los dos grandes pilares de la gobernanza económica de la Unión, los que están incrustados en los Tratados, siguen ahí: los Estados miembros deben tener un déficit presupuestario inferior al 3% y una deuda pública inferior al 60% del PIB. En algún momento, se debatió si la segunda de estas cifras debía ser elevada ante un nuevo contexto económico, pero finalmente la propuesta que hizo la Comisión Europea mantuvo esas dos referencias. Lo que cambia es cómo se traza el camino hasta llegar a ellas y qué ocurre cuando uno se encuentra por debajo del umbral del 3%. Vamos a repasarlo, aunque es importante resaltar que este acuerdo no es final y que todavía puede haber cambios durante las negociaciones con la Eurocámara, que defiende un ajuste menos estricto.

Fundamentos de la reforma

El acuerdo alcanzado este miércoles mantiene muchos de los elementos centrales de la propuesta original de la Comisión Europea. La idea es sencilla: los técnicos comunitarios, tras hacer un análisis de la sostenibilidad de la deuda (DSA, por sus siglas en inglés), dibujarán una trayectoria técnica que haga que "a más tardar al final del periodo de ajuste, suponiendo que no se adopten nuevas medidas presupuestarias, el ratio de deuda pública proyectado se sitúe o se mantenga en una trayectoria descendente plausible, o se mantenga en niveles prudentes por debajo del valor de referencia del Tratado del 60% del PIB a medio plazo" y que "el déficit público previsto se sitúa por debajo del valor de referencia del Tratado del 3 % del PIB durante el período de ajuste y se mantiene por debajo de dicho valor de referencia a medio plazo, suponiendo que no se adopten nuevas medidas presupuestarias".

Esa senda técnica se expresará en gasto neto primario, es decir, excluyendo gastos cíclicos e intereses de la deuda. Los Estados miembros tendrán que negociar con la Comisión planes de cuatro años de ajuste, aunque en caso de comprometerse a reformas e inversiones ese plan se podría ampliar a los siete años, en los que se consiga ese objetivo: poner la deuda pública en una “trayectoria descendente plausible” y con el déficit por debajo del 3%.

Finalmente, el Ejecutivo comunitario podrá tener en cuenta los compromisos hechos en materia de reforma e inversiones en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), el llamado Fondo de Recuperación, para justificar la prolongación del plan, como solicitaban algunos Estados miembros y a lo que se oponían ciertos socios, como Países Bajos, pero tendrán que hacer más compromisos, no será suficiente con las reformas comprometidas en los planes nacionales.

En el acuerdo final se ha debilitado el papel de las autoridades fiscales independientes, como la AIReF en España. En la propuesta original de la Comisión Europea se esperaba que estas autoridades validaran los informes anuales de cumplimiento que los Gobiernos deberán enviar a Bruselas antes del 30 de abril cada año para demostrar que están manteniéndose en línea con la senda. Sin embargo, esos mismos Gobiernos, que son los que están presentes en el Consejo, han debilitado el papel de estas autoridades, señalando que podrían emitir su opinión si el Ejecutivo central así lo solicita. Al mismo tiempo, se ha reforzado el papel de la Junta Fiscal Europea para hacer de “contrapeso” a la Comisión, algo solicitado específicamente por Países Bajos.

Desvíos

Los Estados miembros tendrán que tener cuidado con los desvíos que acumulen en su senda de gasto neto primario que se haya acordado. En caso de que se identifique un desvío del 0,3% anual, o en caso de que se acumule un desvío del 0,6%, la Comisión Europea podría abrir un procedimiento que podría terminar con una multa. Para el cálculo del desvío acumulado se registrarán los desvíos como "débito", en caso de que el Estado miembro haya hecho un ajuste mayor del acordado, y como "crédito", en caso de que se haya desviado con un mayor gasto neto primario. "El saldo acumulado de la cuenta de control será la suma de los débitos y créditos anuales", señala el texto acordado por los ministros.

Brazo correctivo

Cuando un Estado miembro tenga un déficit superior al 3%, es decir, se encuentre en el "brazo correctivo" del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y tenga abierto un procedimiento de déficit excesivo (conocido como EDP, por sus siglas en inglés), deberá hacer un ajuste importante. Se tendrán en cuenta dos criterios: un ajuste estructural del 0,5% anual (que para España equivaldría a unos 6.700 millones de euros cada año, algo que ya se establecía en las reglas anteriores) y el ya mencionado análisis de sostenibilidad de la deuda. Ambos se expresarán en términos de senda de gasto neto primario, y aquel que arroje un ajuste mayor se convertirá en la referencia que permitirá a la Comisión Europea vigilar si se está cumpliendo con las exigencias de las nuevas reglas fiscales. También se puede abrir un procedimiento de déficit excesivo por deuda, los conocidos como "EDP basado en deuda pública", en caso de que se identifique un desvío de la senda de gasto neto primario.

Sobre el ajuste estructural anual del 0,5% ha habido mucho debate. Algunos socios, como Francia, solicitaron que fuera un ajuste estructural primario, es decir, eliminando los intereses de la deuda, ya que la actual subida de tipos de intereses, sumado a unos déficits disparados por los años en los que han estado suspendidas las reglas fiscales (se congelaron en 2020 a raíz de la pandemia y solamente se reactivarán a partir de enero de 2024), obligaría a algunos países a hacer un ajuste muy radicales. Sin embargo, Alemania y otros socios del bloque de los ortodoxos se negaron.

París lo intentó entonces pidiendo un cierto margen de flexibilidad, algo que se ha logrado dando a la Comisión la posibilidad de exigir un ajuste más gradual entre el año 2025 y 2027 a los Estados miembros que afronten una gran carga de intereses de la deuda. Algunos analistas han criticado que en el brazo correctivo el esfuerzo exigido se exprese en términos estructurales mientras que en el brazo preventivo (explicado en el siguiente apartado) se hace en términos estructurales primarios, eliminando los intereses de la deuda.

Brazo preventivo

Una vez cerrado el EDP, es decir, por debajo del umbral del 3% de déficit, el ajuste continuará. Ha sido una exigencia de Christian Lindner, ministro de Finanzas alemán, que pedía que de forma clara se identificara el 3% como un "techo" y no como un "suelo" a partir del cual los Estados miembros pueden relajarse y dejar de centrarse en la consolidación fiscal. De esta manera, se han creado una serie de "salvaguardias" que se aplicarán cuando los Estados miembros se encuentren ya en el brazo preventivo, de manera que sigan realizando ajustes para obtener el “colchón fiscal” necesario.

Por un lado está la salvaguardia del déficit, que establece que los Estados miembros deben situar su déficit en el 1,5%, dejando así un colchón de otro punto y medio por debajo del umbral del 3%. En la primera reunión de ministros de Finanzas celebrada en diciembre se establecieron dos anclas de déficit, una del 1,5% para los Estados miembros que tengan una deuda pública superior al 90%, y una del 2% para los países con un nivel de deuda pública inferior a esa referencia. Durante las dos últimas semanas se ha eliminado esta diferenciación. Uno de los puntos que había que cerrar en la reunión de ministros de este miércoles es el ritmo al que hay que converger hacia ese 1,5%, y los Veintisiete acordaron que el ritmo será de un ajuste estructural primario (es decir, excluyendo los intereses de la deuda) del 0,4% anual en el caso de los planes de cuatro años, y del 0,25% en el caso de los extendidos a siete años.

La segunda salvaguardia tiene que ver con la reducción de la deuda pública. En el brazo preventivo los países con una deuda superior al 90% tendrían que reducirla al menos un 1% anual, mientras que los países con un nivel de deuda pública de entre un 60% y un 90% deberían reducirla por lo menos un 0,5% cada año. De nuevo, estas dos salvaguardias se traducirán en gasto neto primario y se compararán con la cifra que arroja el análisis de la sostenibilidad de la deuda. La cifra que indique un mayor ajuste será la que se convierta en la referencia. En todos los casos, tanto en el brazo preventivo como en el correctivo, los ajustes se traducen al crecimiento del gasto neto primario para trabajar con un único indicador que haga más fácil comprobar su cumplimiento.

Multas

Uno de los puntos en los que había bastante consenso cuando se comenzó la reforma era en que las multas de la Comisión Europea eran demasiado grandes como para ser aplicables. El coste político de imponer multas por incumplir las reglas fiscales era demasiado alto, como demuestra que nunca se haya aplicado, aunque España y Portugal estuvieron cerca en 2016, cuando se decidió cancelar la sanción. Así, con las nuevas normas se establece que el Ejecutivo comunitario pueda imponer multas correspondientes al 0,05% del PIB del país incumplidor. En las últimas semanas los socios europeos han eliminado un tope que inicialmente se habían establecido en el 0,5% del PIB, por lo que ahora no existe un límite a la acumulación de multas en caso de incumplimientos.

Así, el texto refleja finalmente que "el importe de la multa ascenderá hasta el 0,05% de la última estimación del PIB del año anterior durante un período de seis meses y se pagará cada seis meses hasta que el Consejo evalúe que el Estado miembro en cuestión ha adoptado medidas efectivas".