Camiones en trenes para no poner peajes: la oportunidad perdida para reinventar España

El 7 de octubre de 2020, cuando España empezaba a sufrir las consecuencias de la segunda ola de la pandemia, el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, presentó en un gran acto con empresarios, agentes sociales y representantes de la sociedad civil el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la economía española. Tras una ardua negociación en Bruselas, España —entre otros países— había conseguido que los Estados miembros emitiesen deuda conjuntamente para financiar un programa excepcional de estímulos llamado a transformar la economía del continente en las próximas décadas. A nuestro país le tocarían unos 163.000 millones de euros: 83.000 en préstamos y 80.000 en transferencias. Pero con una condición: aplicar las reformas pactadas con la Comisión Europea.

Sánchez habló entonces —puede consultar aquí su discurso— de la gran oportunidad que suponía este fondo insólito para transformar el país durante la próxima década. "Es el plan (...) para una nueva modernización de España", llegó a decir. Tres años después, el Gobierno ha cumplido 121 de los casi 600 hitos y objetivos que contempla el plan, es decir, uno de cada cinco. Cuando Bruselas dé el visto bueno al cuarto pago de los fondos, que el Gobierno pedirá en las próximas semanas, serán 182. De momento, no ha habido grandes roces con el Ejecutivo comunitario, y España es uno de los países más avanzados en el despliegue de los fondos —y, por tanto, de las reformas necesarias para desbloquearlos—. Pero la pregunta es otra: ¿realmente el plan de recuperación está sirviendo para el objetivo con el que se creó?

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La respuesta, al menos de momento, se antoja negativa. Pese a haber emprendido cambios tan relevantes como la reforma laboral, que permitió cumplir con el mandato comunitario de reducir la temporalidad, la mayoría de las reformas emprendidas hasta la fecha carecen del calado suficiente como para sentar unas nuevas bases de la economía nacional. Algunas, directamente, van en contra del espíritu de lo pactado con Bruselas, como la reforma de las pensiones o del régimen de los autónomos. Otras duermen el sueño de los justos a la espera de que alguien las retome, como la reforma fiscal. Y las menos, pero también las hay, han sido borradas del mapa tras la renegociación del plan, cerrada esta semana entre el Gobierno y la Comisión a través de la adenda.

Un ejemplo de esto último: en lugar de los polémicos peajes para hacer sostenible la red nacional de carreteras, el Ejecutivo se ha comprometido a estudiar diferentes medidas para promover el transporte de mercancías a través de tren. Entre ellas, las autopistas ferroviarias, es decir, meter camiones en trenes. Una medida de ingresos, muy impopular, pero que va en la línea que siguen la mayoría de los Estados miembros, se sustituye por otra de gastos, con una aplicación incierta, sin plazos ni inversión estipulada. Es solo una muestra de la manga ancha de la Comisión, y, probablemente también, de la oportunidad que España está perdiendo para reinventarse. Hay más: estos son los más relevantes.

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La contrarreforma de las pensiones

La reforma de las pensiones es una de las patatas calientes que tendrá el Ejecutivo comunitario cuando España solicite el cuarto pago. El Gobierno se comprometió a diseñar una norma que garantizase la indexación de las pensiones al IPC, pero también la sostenibilidad del sistema. La indexación al IPC está asegurada por ley, pero el conjunto de las dos reformas aprobadas va en contra de la sostenibilidad. Según los cálculos de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), la reforma elevará el gasto en pensiones en 2,4 puntos del PIB y los ingresos en solo 1,3 puntos. Esto significa que la reforma va exactamente en la dirección opuesta al compromiso adquirido por España: "Un mecanismo que garantice la equidad intergeneracional y la sostenibilidad presupuestaria".

Ahora, la Comisión Europea tiene que elegir si acepta esta reforma, que eleva el déficit estructural para las próximas décadas, o si solicita más ajustes. El ministro de Seguridad Social, José Luis Escrivá, introdujo un salvoconducto: si en 2025 el ageing report de Bruselas anticipa que existirá un desequilibrio adicional como consecuencia de la reforma, el Gobierno estará obligado a adoptar medidas de recortes del gasto, incremento de los ingresos o ambos. También la Comisión se guarda un salvoconducto para esquivar el choque con España: ofrecer unas previsiones demográficas muy favorables que maquillen las previsiones de déficit.

Escrivá se comprometió a reformar el sistema para que los autónomos cotizasen por ingresos reales, pero no lo consiguió

Otro de los compromisos que adoptó Escrivá fue el de reformar el sistema de autónomos para que coticen por sus ingresos reales. El RETA acarrea problemas desde hace décadas debido al déficit que genera por las escasas aportaciones que hacen los trabajadores por cuenta propia. Además, las prestaciones que reciben son muy bajas, porque han cotizado poco durante su vida laboral, de modo que es necesario complementar sus prestaciones con dinero del Estado. Escrivá se comprometió a reformar el sistema para que coticen por ingresos reales, pero no consiguió el respaldo de los agentes sociales. Finalmente sacó adelante una reforma que bajó las cuotas a los autónomos que menos ganan y apenas se las subió al resto. Esto significa que el RETA tampoco reducirá su déficit. En este caso, la salvaguarda que adoptó Escrivá es que el próximo Gobierno tendrá que seguir subiendo las cuotas a los autónomos que más ganan.

En definitiva, tanto Bruselas como Madrid se han guardado vías de escape para autorizar unas reformas que elevan el déficit estructural. Si ambas partes están de acuerdo, se darán cobertura legal para consolidar unas reformas que van en la dirección opuesta al objetivo inicial: garantizar la suficiencia y la solvencia del sistema. Y será necesaria una subida de impuestos para contrarrestarla.

La reforma fiscal fantasma

Sin embargo, esta no acaba de llegar. La reforma fiscal, que protagoniza un componente entero del plan de recuperación (el 28), es un proyecto inacabado, lleno de medidas sueltas que, de momento, incumplen el compromiso con Bruselas de desarrollar un plan coherente que equipare la tributación nacional con la media comunitaria, especialmente en el ámbito en que nuestro país está más atrasado: la fiscalidad medioambiental.

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La polémica de los peajes ilustra como ninguna otra esa cuestión, pero hay más. El Gobierno pactó en su día con la Comisión Europea crear un comité de expertos que propusiese las líneas maestras de esta reforma, así como a implementar las medidas basadas en sus recomendaciones antes del 31 de marzo de 2023. El comité se creó, desarrolló su trabajo durante varios meses y finalmente emitió un larguísimo informe con medidas muy ambiciosas —puede consultarlo aquí—. Pero lo cierto es que el Ejecutivo aplazó la reforma, con la excusa de que no era el momento más oportuno debido al contexto económico, marcado por la crisis inflacionista y las consecuencias de la guerra en Ucrania.

Los hitos y objetivos relacionados con la reforma fiscal forman parte del quinto pago de los fondos, que España tiene previsto pedir a Bruselas durante el primer semestre del año que viene. Fuentes de Ministerio de Economía aseguran que nuestro país cumplirá, aunque lo más probable es que la Comisión haga la vista gorda pese a que no se han desarrollado la mayoría de las recomendaciones de los expertos. Entre ellas algunas de las más polémicas, como equiparar la fiscalidad del diésel con la de la gasolina, que figuraba explícitamente en el componente 28.4, al igual que los citados peajes.

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El lenguaje ambiguo de las autoridades europeas, que en algunos documentos utiliza el verbo "deber" y en otros "analizar", favorece que estas reformas, extremadamente impopulares, queden en el tintero. No así las que se dirigen a las empresas, como el impuesto al plástico de un solo uso, el de los gases fluorados, el de los servicios digitales —conocido como ley Google— o el de las transacciones financieras —tasa Tobin—. Estos dos últimos, por cierto, ya habían sido aprobados antes del plan de recuperación. Todo hace indicar que España acabará recibiendo todos los fondos sin una reforma fiscal digna de tal nombre, o al menos mucho menos ambiciosa de la que planteaban los expertos.

La inversión tampoco transforma

Las reformas se trazaron como el trampolín para que las inversiones desplieguen toda su capacidad transformadora de la economía. Una legislación favorable al crecimiento debería ayudar a elevar el multiplicador del dinero público. Sin embargo, uno de los problemas de la primera fase de despliegue de los fondos es que una buena parte de los recursos no se están destinando a modernizar la economía, sino a elevar el gasto corriente.

La presidenta de la AIReF, Cristina Herrero, lo resumía así esta semana: "El grado de ejecución de las CCAA no va tan mal como podríamos pensar, pero lo que nos trasladan es que tienen dudas sobre el efecto transformador que vaya a tener el plan de recuperación por la selección de proyectos a financiar". Algunas regiones le han reconocido a la Autoridad Fiscal que la inversión está siendo, en gran medida, gasto corriente.

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En cuanto a las convocatorias ya ejecutadas, Adif tiene un papel protagonista, ya que es una de las escasas áreas de la Administración que tenía proyectos de inversión y capacidad para ejecutarlos antes incluso de la aprobación del plan. Muchas de las convocatorias se han concentrado en mejora de los sistemas de megafonía de las estaciones, instalación de pantallas y trenes o renovación de las instalaciones. Inversiones que pueden mejorar el servicio ferroviario, pero que en ningún caso suponen un cambio productivo para la economía española.

Los proyectos diseñados para dar un impulso en este sentido, denominados Pertes, también están sufriendo graves dificultades de despliegue. Aunque la adenda del plan de recuperación aumenta los fondos, en forma de préstamos, para estos proyectos, la realidad es que su puesta en marcha ha sido extremadamente parsimoniosa, en ocasiones condicionada por la difícil coordinación entre los diferentes ministerios, que ha acabado con la creación de la figura de los comisionados. El Perte del vehículo eléctrico, por ejemplo, vio como en su primera convocatoria quedaron desiertos 2.180 millones de euros por las difíciles condiciones, que se tuvieron que rebajar en la segunda. El del chip, que es el mayor de todos —12.000 millones de euros—, apenas está echando a andar, y depende de la incierta atracción de una gran fábrica internacional para garantizar su éxito.

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Aunque todavía es muy pronto para establecer conclusiones, la realidad es que el proceso está yendo más lento de lo previsto, hasta el punto de que el Gobierno asuma ya que no podrá tener ejecutados todos los fondos antes de que acabe 2026, como exigió la Comisión Europea. Por eso ha ideado un mecanismo para utilizar diferentes vehículos de inversión del sector público como intermediario: el Ejecutivo adjudicará los fondos a compañías como la Empresa Nacional de Innovación (Enisa) antes de la fecha límite, para que Bruselas los dé por repartidos. Posteriormente, estos intermediarios podrán distribuirlo a las empresas privadas con el método habitual.

El Banco de España lo ha advertido en numerosas ocasiones: lo importante no es desplegar rápido los fondos europeos, sino emplearlos bien. Uno de los indicadores que refleja que el plan está teniendo un escaso poder transformador es la inversión en Formación Bruta de Capital Fijo (FBCF), esto es, inversión en capital inmobiliario y productivo. El porcentaje del PIB dedicado a la inversión es el más bajo en casi una década. Si este indicador no empieza a repuntar pronto, significará que una buena parte de los fondos se está yendo hacia el gasto corriente.

¿Por qué la Comisión hace la vista gorda?

¿Por qué, si las cosas no están funcionando como deberían, Bruselas no le ha dado un toque a España? Lo cierto es que la Comisión Europea está demostrando tener un enorme radio de cadera en la implementación de los planes nacionales de recuperación. No solamente con nuestro país: en general, el Ejecutivo comunitario está evitando cualquier roce con los Estados miembros salvo que no quede otra opción.

Luchan dos fuerzas que chocan a la hora de implementar los planes: por un lado, está la voluntad de aprovechar los fondos para hacer que se hagan reformas de calado, usar el incentivo del fondo de recuperación para cumplir con objetivos que llevan mucho tiempo sobre la mesa; por el otro lado, está la lógica económica de que el dinero debe fluir y debe hacerlo rápido. Cuando se creó el Fondo de Recuperación en 2020 los líderes lo hicieron, por encima de todo, para enviar un mensaje claro: la Unión Europea iba a poner dinero, mucho, para evitar que la economía europea colapsara a raíz de la pandemia.

Von der Leyen, que está a final de su mandato, quiere evitar choques con los Estados

Esa lógica original, que está en el corazón de la creación del fondo, es la que suele acabar ganando en cada uno de los pulsos entre la Comisión Europea y los Estados miembros. Los técnicos comunitarios querrían ver reformas de gran calado, cambios significativos en puntos de la economía española, como en la de otros Estados miembros, que llevan décadas con problemas y acumulando reformas que se guardan en los cajones, pero ante la situación de un choque entre la naturaleza original del acuerdo de julio del 2020, que es la creación de un fondo de 750.000 millones con deuda común europea para enviar un mensaje a los mercados, y la naturaleza de lograr reformas de calado, siempre se acaba imponiendo la primera.

También está la cuestión de las particularidades políticas de esta Comisión Europea. Ursula von der Leyen, presidenta del Ejecutivo comunitario, fue elegida por los jefes de Estado y de Gobierno contra la voluntad inicial de la Eurocámara, que acabó confirmándola de mala gana. Ella sabe que les debe su puesto a los líderes y ella ha diseñado una Comisión que responde a esa deuda política: se trata de un Ejecutivo comunitario que, aunque ha intentado ir ganando cierta autonomía política hacia el final de su mandato, siempre ha intentado complacer a las capitales en la medida de lo posible, evitar roces y choques y esconder cualquier mensaje incómodo.

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Además, Von der Leyen todavía sopesa si postularse para un segundo mandato al frente de la Comisión. La alemana ha tenido cuidado de cultivar sus relaciones con líderes de distinto signo político que el suyo, que es el Partido Popular Europeo (PPE). De hecho, uno de sus mejores aliados es el socialista Pedro Sánchez. Contar con apoyos en el resto de familias políticas cuando toque nominar a un nuevo candidato para la presidencia del Ejecutivo comunitario tras las elecciones europeas de junio de 2024 puede resultar clave.

En la Comisión Europea consideran que los años del diktat y de la troika son cosas del pasado, que hicieron un daño enorme a la popularidad de la Unión, especialmente en los países del sur, como demuestra el bajo nivel de confianza de los griegos hacia las instituciones europeas. En 2020, cuando se acordó el fondo, uno de los mensajes fue precisamente que los Estados miembros estarían al volante, que la Comisión Europea se encargaría de todo pero que habría mucha flexibilidad, que no habría un corsé impuesto desde fuera. De hecho, los hitos y objetivos, aunque negociados con el Ejecutivo comunitario, son elegidos por los Gobiernos nacionales.

En el espíritu de la aplicación de las normas del fondo de recuperación también está esa mentalidad. Si un Estado miembro muestra su oposición total a cumplir un objetivo que él mismo había incluido, la Comisión está dispuesta a hacer cesiones a cambio de que el Gobierno nacional ofrezca un hito alternativo que sea ambicioso, o al menos que permita salvar los muebles. Se vio con el caso de las pensiones. La Comisión se opone frontalmente a la vinculación de las pensiones con la evolución del IPC, sin embargo, ante un acuerdo político amplísimo en el Pacto de Toledo, Bruselas decidió no presionar para dejar fuera esa medida.