La prórroga presupuestaria impulsa el carácter expansivo del gasto público

Los presupuestos generales del Estado de 2024 no se aprobarán en tiempo y forma por las dificultades para formar Gobierno, pero su orientación fiscal ya está perfilada. Y serán moderadamente expansivos en un contexto de restricción monetaria, de ralentización de la actividad económica y de reintroducción de las reglas fiscales en la Unión Europea. Esto, al menos, es lo que se piensa en el Banco de España, donde lo que más preocupa, en coherencia con su mandato, es que la efectividad de la política monetaria se vea limitada por el mayor gasto público sin contrapartida en los ingresos. Es decir, neutralice su eficacia.

En particular, por lo que ocurra en tres áreas en las que el gasto del Estado crecerá más que el PIB real. En concreto, la partida destinada a financiar la Seguridad Social, el sueldo de los empleados públicos y el coste de la deuda. Sin contar el carácter expansivo, aunque sin efectos nominales dado que su impacto es neutro en términos de déficit, según decidió Eurostat, que tienen los fondos europeos Next Generation, que, como admite el Gobierno en su último plan presupuestario, tienen un impacto económico "muy significativo", aunque no se vea reflejado en el déficit. Y sin tener en cuenta que la prórroga ralentizará la reducción del déficit estructural, que es aquel que no tiene en cuenta sus componentes coyunturales, y que es, realmente, el que preocupa a la Comisión Europea, que mantiene a España entre los países con desequilibrios macroeconómicos y, por lo tanto, fuera del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC).

Hay que tener en cuenta, además, que antes del 31 de diciembre el Gobierno que se forme debe decidir si prorroga eI IVA cero que se aprobó para compensar el alza de la inflación, y que afecta a los alimentos de primera necesidad, mientras que en otros se rebajó del 10% al 5%. También se prorrogó la bonificación del 30% en los abonos transporte y las destinadas a transportistas. En definitiva, una panoplia de medidas que complican la reducción del déficit público.

En el caso de la Seguridad Social, cuyo presupuestos supondrá este año un 44,1% del gasto no financiero del Estado, lo que la convierte en la partida más cuantiosa, la actualización de las pensiones se hará en línea con lo que crecerá el IPC este año, que, según todas las previsiones, aumentará en media anual entre un 3,6% (consenso de Funcas) y un 4,3% (FMI). Es decir, prácticamente el doble de lo que avanzará el producto interior bruto (PIB) en términos reales (sin inflación), y que el Gobierno, en el último programa de estabilidad, sitúa en el 2,4%.

En la misma línea, el acuerdo en la mesa de negociación de la Función Pública prevé un incremento del 2,5% de los salarios, lo que significa que tampoco por esta vía se producirá un ajuste del gasto público.

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Respecto de la deuda, el Estado se sigue beneficiando de la política de tipos cero aplicada por el BCE durante una década, pero aun así los costes de financiación seguirán aumentando. El tipo de interés implícito de la deuda del Estado se situó antes de la pandemia, en 2019, en el 1,9%; en 2023, sin embargo, se cerrará en el 2,3%, según el último plan presupuestario presentado por el Gobierno a Bruselas, y en 2024, con toda seguridad, continuará creciendo. Solo hay que tener en cuenta que el tipo de interés efectivo de las nuevas emisiones del Tesoro se sitúa ya en el 3,59%, cuando hace poco más de un año era inferior al 1%. Aunque el Tesoro todavía no ha revelado sus necesidades brutas de financiación para el año que viene, superará con creces los 200.000 millones de euros, lo que da idea de su relevancia en el gasto público.

En el marco de las recomendaciones anuales a los estados miembros, Bruselas sugirió a España que el gasto público nominal primario (sin intereses) financiado con recursos nacionales debería crecer en 2024 por debajo del 2,6%, pero manteniendo la inversión pública financiada con recursos propios. Esa cifra, según el Banco de España, corresponde a un mejora anual del saldo estructural equivalente a unas siete décimas del PIB.

El objetivo de déficit fiscal del Gobierno para 2024 se sitúa en el 3% del PIB, nueve décimas menos que este año. Ahora bien, Bruselas lo eleva al 3,3%, mientras que en el caso del endeudamiento la Comisión Europea lo sitúa en el 109,1% (apenas 1,5 puntos menos que este año). La diferencia puede resultar pequeña, pero lo relevante es que la práctica totalidad del desequilibrio entre ingresos y gastos es de carácter estructural, lo que explica las dificultades para reducir el déficit, máxime cuando la formación del nuevo Gobierno puede dilatarse en el tiempo.

Es verdad que en los últimos dos años la deuda ha bajado alrededor de 10 puntos de PIB (llegó al 120%), pero, como recuerda Bruselas a la vicepresidenta Calviño en su último informe sobre España, más por el alza del PIB real tras la pandemia o por el proceso inflacionista que por acciones del Gobierno. "Los ingresos han mostrado una fortaleza considerable en los últimos dos años", recuerda la Comisión, "pero la naturaleza estructural de este aumento no está clara". Es decir, el ajuste ha tenido un fuerte componente coyuntural que ya se está diluyendo.

Lo que se reclama, en concreto, es que el Gobierno, algo que no se puede hacer estando en funciones, apruebe una senda de consolidación "creíble" para reducir su déficit estructural a medio plazo y anclar las expectativas sobre la futura evolución fiscal. Expresado en otros términos, España se enfrenta a elevados riesgos de sostenibilidad a medio y largo plazo una vez la situación se haya normalizado.

En el Ministerio de Economía se confía, sobre todo, en la creación de empleo y en la aceleración del PIB potencial (el crecimiento sin generar desequilibrios) más que en un recorte puro y duro del gasto público. Según sus cálculos, por cada 100.000 trabajadores en que se reduce el paro estructural, se genera una reducción del déficit estructural en torno a 0,1 puntos de PIB. Por lo tanto, sostiene, la reducción del paro estructural de aproximadamente 500.000 trabajadores conlleva una reducción total del déficit público estructural de unos 0,5 puntos de PIB.

El déficit estructural, como se sabe, no es observable, sino que es una estimación, lo que habitualmente produce controversias. Los técnicos de Economía consideran que entre 2023 y 2026 se producirá una reducción acumulada de 1,6 puntos en el saldo estructural primario, es decir, sin contar el pago de intereses. Aun así, el saldo primario se situará este año todavía en el -1,1%, lo que en última instancia refleja la naturaleza estructural del déficit público. Principalmente, a causa del desequilibrio en la Seguridad Social, un 0,5% del PIB según lo previsto, aunque buena parte subsumido en el de la Administración central, que es quien nominalmente asume parte del déficit. Ese porcentaje equivale a 7.200 millones de euros.

En todo caso, confiar solo en el volumen de empleo para reducir el déficit es complicado, en la medida en que las previsiones sobre crecimiento del PIB son muy modestas. El propio Gobierno, en el programa de estabilidad, estima que la economía crecerá en 2025 un 1,8%, y una décima menos al año siguiente, lo que influirá en el ritmo de creación de puestos de trabajo. Para 2026, por ejemplo, prevé que el volumen de horas efectivamente trabajadas crezca apenas un 1,4%, algo que influye en los ingresos públicos y, por ende, en el déficit.

El Gobierno argumenta que entre los grandes países de la eurozona, España será el segundo que menos utilice este año los impulsos fiscales, por encima de Italia, que hará un fuerte ajuste, pero muy por debajo de Francia y, sobre todo, Alemania. El impulso fiscal en 2024, según prevé el Gobierno, seguirá siendo negativo, también por debajo de Italia, pero por encima del resto. El 3,9% de déficit público previsto para este año será, de hecho, el más bajo de las grandes economías.

El 3,9% de déficit público previsto para este año será el más bajo de las grandes economías

Ahora bien, no hay que olvidar que en abril la Comisión Europea publicó una propuesta legislativa para reformar el marco fiscal que mantiene la referencia del 3% para el déficit público, mientras que, en paralelo, se pone límites al crecimiento del gasto primario neto que garantice que la ratio de deuda pública se sitúe en una senda descendente o se mantenga en niveles "prudentes".

El problema no es solo de la Administración central. El propio Gobierno reconoció a la AIReF que, con la ley en la mano, y dado que no puede aplicar ninguna regla fiscal hasta que lo decida Bruselas, tampoco puede restringir el gasto del resto de administraciones públicas, salvo un principio general: sus presupuestos deben ser coherentes con el cumplimiento de la recomendación específica de país emitida por la UE. "Resulta imposible incorporar al proceso de elaboración de los próximos presupuestos en el momento actual la recomendación formulada por AIReF, en tanto no se disponga de certidumbre y acuerdo en cuanto al nuevo marco fiscal que debe regir dicho proceso", decía en una nota oficial.