El mitin que ningún alcalde dará: a los ayuntamientos les sobra presupuesto

En el verano del año 2020, justo antes de la segunda ola del coronavirus, los alcaldes de España consiguieron que el Gobierno perdiera su primera votación de convalidación de un decreto ley. Los consistorios reclamaban poder utilizar todos los remanentes acumulados tras una década de superávit sin necesidad de pedir permiso al Ministerio de Hacienda. Finalmente, consiguieron su objetivo: el Gobierno suspendió las reglas fiscales, dando autorización a todos los alcaldes para utilizar todos los recursos a su disposición en la lucha contra la pandemia.

Lo habían conseguido. Lo que llegó después fue la crónica de un gran fracaso de gestión. Los distintos ayuntamientos no solo no fueron capaces de gastar sus remanentes, es que tampoco consiguieron gastar toda su recaudación. Solo en 2022 consiguieron gastar más de lo que ingresaron, generando así un déficit puntual que desaparecerá en este año 2023. En total, durante toda la legislatura, los ayuntamientos habrán acumulado unos remanentes de más de 8.000 millones de euros. Y eso a pesar de todo lo que lucharon en 2020 para poder utilizar los remanentes de los años anteriores.

Y no será porque sus ciudadanos y empresas no hayan necesitado ayuda durante la legislatura, que será recordada por las dos crisis encadenadas: pandemia e inflación. Según los datos de Cáritas, casi uno de cada tres hogares no cuenta con un presupuesto que garantice unas condiciones de vida dignas. Las llamadas colas del hambre han sido el reflejo del fracaso de las autoridades en la lucha contra la pobreza extrema. Los ayuntamientos tuvieron los recursos, pero, salvo en casos excepcionales, no supieron (o no quisieron) ponerlos en circulación.

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Ni siquiera en año electoral y con las reglas fiscales suspendidas, los ayuntamientos gastarán todo lo que ingresen. Así se desprende de las previsiones de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), que con los presupuestos municipales en la mano estima que tendrán un superávit de más de 3.000 millones de euros este año. Los datos hablan por sí solos: los ayuntamientos tienen un exceso estructural de recursos.

Trata de arrancarlo

En el primer año de la pandemia, el gasto de las corporaciones locales se redujo un 4%. En ese momento, la justificación de los alcaldes fue que las reglas fiscales no se suspendieron hasta el último trimestre y, por tanto, no les dio tiempo a movilizar sus excedentes. Pero en 2021, el primer año completo sin reglas fiscales, el gasto fue apenas un 4% superior al de 2019. A pesar de las necesidades de sus ciudadanos, las transferencias sociales (tanto en especie como en efectivo) aumentaron un pírrico 0,6%. Y el consumo intermedio, que hubiese servido para comprar bienes y servicios que proveer a los hogares, aumentó un 2,3%.

El gasto empezó a acelerar en 2021, con un crecimiento del 8%, y siguió la progresión en 2022, con un aumento del 15%. Este último incremento provocó que los ayuntamientos tuvieran su primer déficit en 11 años. Sin embargo, el déficit también fue consecuencia de la reforma del impuesto de la plusvalía tras la sentencia del Tribunal Constitucional, que restó 800 millones de euros de recaudación a los ayuntamientos, la mitad de su déficit.

Una buena parte del nuevo gasto de los ayuntamientos se ha destinado a pagar más y mayores sueldos públicos. Desde que comenzó la pandemia, el gasto en sueldos se ha llevado casi el 30% del nuevo gasto municipal. Además, las compras de bienes intermedios se han llevado el 37% del nuevo presupuesto, en parte como consecuencia del incremento de los suministros por la crisis inflacionista. Las ayudas directas y en especie a hogares apenas se llevan el 1% del nuevo gasto, y las subvenciones, algo menos del 10%.

De los municipios con más de 250.000 habitantes, solo siete cerraron con un pequeño déficit en 2020, Barcelona, Sevilla, Zaragoza, Bilbao, Valladolid, Gijón y L’Hospitalet. En 2021, fueron tres: Barcelona, Córdoba y Gijón. En 2022, fueron tres veces más, nueve municipios en déficit, incluyendo Madrid y Barcelona. Pero para 2023 se espera que vuelvan a bajar a tres: Palma, Las Palmas y Bilbao. De los más grandes, Valencia, Málaga o Alicante habrán pasado los cuatro años de suspensión de las reglas fiscales con superávit. Y eso a pesar de los recursos que han perdido los ayuntamientos, especialmente los grandes, como consecuencia de la reforma del impuesto de la plusvalía tras la sentencia del Tribunal Constitucional.

Este superávit permanente ha provocado que los ayuntamientos sigan acumulando depósitos en los bancos sin remuneración y perdiendo capacidad de compra. Al cierre de 2022, tenían ya 36.200 millones aparcados en los bancos, 8.000 millones más que antes de la pandemia. Solo con estos depósitos, los ayuntamientos podrían cubrir medio año de su gasto sin necesidad de un solo euro de los contribuyentes.

La AIReF confirma que en el año 2023 y en los siguientes se reproducirá el superávit de los 10 años anteriores. En concreto, oscilará entre el 0,2% y el 0,3% del PIB, lo que supone entre 2.000 y 4.000 millones de saldo positivo. El Gobierno también prevé que los ayuntamientos mantengan un saldo favorable durante los cuatro próximos años, aunque en una cuantía algo inferior. En definitiva, se trata de un superávit permanente que se repite incluso en las coyunturas económicas más delicadas. O lo que es lo mismo, un exceso de presupuesto estructural que supone un gran desequilibrio respecto al déficit continuo de otras administraciones públicas.

La reforma de las reglas fiscales

En los mítines de la campaña electoral, no escuchará a los candidatos a alcalde reconocer que les sobra el dinero. De hecho, lo habitual es que reclamen más recursos al Estado. Pero la realidad es que no consiguen movilizar todo lo que recaudan. La situación actual es consecuencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, aprobada en el año 2012 para garantizar la lucha contra el fraude. Esa normativa introdujo la regla de gasto, que durante casi una década limitó férreamente los presupuestos locales. El mejor ejemplo fue el de 2017, cuando el Ministerio de Hacienda de Cristóbal Montoro intervino las cuentas del Ayuntamiento de Madrid de Manuela Carmena.

Este estricto control atrofió la capacidad de gasto de los ayuntamientos. Especialmente en el caso de inversiones productivas. Los consistorios se limitaron a mantener su inversión tradicional en obra pública: lo de levantar y volver a construir aceras antes de las elecciones sigue siendo la tónica general en España. Sin equipos de funcionarios capaces de hacer licitaciones diferentes y sin proyectos imaginativos en los consistorios, el destino de una buena parte de la recaudación está en los depósitos bancarios.

La Autoridad Fiscal ya ha señalado en numerosas ocasiones que es necesario buscar una salida al superávit estructural de los ayuntamientos. Ya lo hizo durante la presidencia de José Luis Escrivá, hoy ministro de la Seguridad Social. A lo largo del año 2016, recomendó en numerosas ocasiones “realizar un análisis integral del sistema de financiación de los distintos subsectores para adecuar el nivel de gasto con las competencias de cada uno de ellos”.

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Como políticamente es complicado recortar la financiación concedida a los ayuntamientos, la AIReF planteó como opción reajustar las competencias entre ayuntamientos y comunidades autónomas. Así, sería posible pasar algunas de las partidas de gasto que hoy asumen las CCAA a los ayuntamientos, para dar así salida al superávit de estos y aliviar la presión que sufren las comunidades autónomas.

Pero hay muchas otras opciones, por ejemplo, la rebaja de impuestos. Los ayuntamientos tienen unos ingresos muy estables porque no dependen tanto de la evolución económica como de cuantías fijadas por los propios municipios. Es el caso, por ejemplo, del IBI, que depende de los valores catastrales. O las tasas de basuras, que las fijan directamente los ayuntamientos. En las crisis, podrían bajar sus impuestos para ayudar a las familias, pero, si lo hacen, la ley de estabilidad les obliga a bajar el gasto en la misma cuantía.

En el año 2024, las reglas fiscales volverán a activarse tras cuatro años suspendidas, lo que marcará decisivamente el futuro del superávit fiscal de los ayuntamientos. Esas reglas fiscales se están debatiendo actualmente a nivel europeo y deberían quedar listas a lo largo de la segunda mitad del año. Para los ayuntamientos, una de las claves será la fijación de la regla de gasto, esto es, el incremento máximo permitido para sus presupuestos. Si las nuevas reglas fiscales toman como punto de partida el gasto de 2019, los alcaldes tendrán que volver a apretarse el cinturón. Sin embargo, si se les permite consolidar los gastos incorporados hasta 2022, contarán con un margen de gasto mucho más alto.