La regla de gasto recorta el consumo público en 40.000 millones al año

¿Qué hubiera pasado si no hubiera estado vigente en España la regla de gasto de la UE entre 2012 y 2019? La respuesta la acaban de dar tres profesores de economía aplicada de la UNED en un trabajo financiado por Hacienda, y su conclusión es que el sector público ha dejado de gastar en ese periodo unos 40.000 millones de euros al año. O lo que es lo mismo, el ahorro para el Estado por habitante se ha situado entre 700 y 1.200 euros gracias a que la Unión Europea impone límites que ahora, como se sabe, están sujetos a revisión. La propia regla de gasto está ahora congelada, tras el covid, y no está claro si continuará sin aplicarse en 2023 debido a la guerra en Ucrania y su impacto sobre las cuentas públicas.

El trabajo definitivo todavía no ha visto la luz, ya que aún no se ha presentado formalmente al Instituto de Estudios Fiscales, que es quien lo financia, pero entre sus conclusiones provisionales destaca la idea de que la regla de gasto, que impide que el crecimiento del gasto público supere la tasa de crecimiento potencial de la economía, ha tenido un "efecto positivo sobre la sostenibilidad de las cuentas públicas". Otra cosa distinta es conocer en qué medida, ha condicionado el crecimiento económico y la generación de puestos de trabajo. Durante la crisis, algunos estudios llegaron a estimar que una política fiscal contractiva podría acelerar el crecimiento, pero trabajos posteriores pusieron en duda esas conclusiones.

Lo que han hecho los autores del estudio, los profesores Ana Herrero, Javier Martín y José Manuel Tránchez, es un ejercicio contrafactual. Es decir, se ha creado una 'España artificial', frente a la real, en la que no hubiera aplicado la regla de gasto y a la que se compara con información socioeconómica y presupuestaria procedente de países en los que no se han impuesto límites al gasto público durante ese periodo. Ni Reino Unido, antes de su salida, ni Croacia ni Chequia firmaron su adhesión al pacto presupuestario de la UE. El trabajo llega a la conclusión de que la regla de gasto ha introducido elementos correctivos que impiden que el gasto público crezca por encima de lo aconsejable si se quiere garantizar la sostenibilidad de la deuda.

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Así se observa, por ejemplo, que durante los años de recesión el gasto público en la 'España real' cae de una forma significativa, mientras que comienza a recuperarse a partir de 2014, que es cuando la economía vuelve a crecer. En la 'España artificial', por el contrario, el gasto público sigue una tendencia creciente pese a la mala evolución de la economía y se mantiene, tras el ejercicio contrafactual, sistemáticamente por encima del gasto real.

El trabajo se refiere al gasto no financiero del sector público, lo que significa que no se ha incluido el servicio de la deuda. De esta manera, se puede medir mejor el gasto discrecional del sector público, ya que buena parte del endeudamiento viene de ejercicios anteriores que necesariamente el Gobierno de turno debe satisfacer.

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La Unión Europea puso en marcha un complejo mecanismo de ajuste para controlar el gasto tras la crisis financiera de 2008, y el resultado fue que las legislaciones nacionales tuvieron que aceptar una serie de restricciones que en España acabaron por sustanciarse en la Ley de Estabilidad Presupuestaria (2012).

Esta ley, además de impedir que el gasto público creciera por encima del PIB de medio plazo de la economía española, obligó —aunque esto en la realidad nunca se ha aplicado— a que cuando el sector público tuviera mayores ingresos de los previstos, estos no pudieran ir a financiar nuevos gastos, sino que la mayor recaudación tendría que destinarse a una menor apelación al endeudamiento. Esto es interesante en un escenario como el actual, en el que el sector público está obteniendo mayores ingresos en los impuestos de mayor potencia recaudatoria (IRPF o IVA) por el aumento de la inflación, lo que, en teoría, debería ser destinado a rebajar la deuda, sin bien, como se ha dicho, las reglas fiscales han quedado suspendidas.

Objetivo a medio plazo

El principio de sostenibilidad financiera se completaba con que la deuda no pudiera superar el 60% del PIB. Según la regla del saldo estructural, se considera que un país cumple con ella si el saldo estructural del Estado es igual o mayor que el objetivo del Gobierno a medio plazo, o si la mejora anual del saldo estructural es igual o mayor que el 0,5% del PIB.

Tanto las reglas fiscales como el funcionamiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la Unión Europea (PEC) están hoy en profunda revisión después de más de una década de experiencia. Lo que se pretende es elaborar un cuerpo de medidas más sencillas y menos complejas para su aplicación, ya que a menudo surgen discrepancias sobre cómo calcular el PIB potencial de una economía, por ejemplo, o cómo medir el déficit estructural, el que va más allá que el coyuntural por razones cíclicas.

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Recientemente, la AIReF publicó su contribución a la consulta pública que hizo la Comisión Europea sobre el nuevo marco fiscal, y, en línea con otros trabajos como el publicado por el Instituto Elcano, propuso dotar al mecanismo de mayor flexibilidad. Introduciendo, al mismo tiempo, menor complejidad en las reglas fiscales, que a menudo son fuentes de controversias. La AIReF, igualmente, reclamó que las nuevas normas tengan en cuenta las especificidades de cada país a la luz de que la situación de partida, tras las dos últimas crisis, es muy diferente.