Por qué el gasto público de España fracasa al impulsar el PIB y reducir la desigualdad

El peso creciente del gasto público sobre el PIB obliga a hacer una supervisión permanente sobre la eficiencia en el uso de esos recursos. El Banco de España ha realizado un "análisis pormenorizado" del gasto público de España comparado con el de los países europeos. El supervisor constata que el tamaño del sector público en España es inferior al de los grandes países europeos, sin embargo, la composición de este gasto hace que no sea muy eficiente en la lucha contra la desigualdad y el estímulo económico.

El BdE analiza el gasto del año 2019, ya que los años posteriores están muy afectados por la pandemia. En ese ejercicio, el presupuesto del conjunto de las administraciones públicas ascendió al 42% del PIB, cuatro puntos por debajo de la UE-15. Una primera conclusión del estudio del Banco de España es que el tamaño del sector público no resta crecimiento económico. De hecho, los países con más gasto público tienden a tener también mayor PIB per cápita. La clave no está, por tanto, en el tamaño del sector público, sino en el diseño de ese gasto.

En España, la mayor parte del presupuesto se concentra fundamentalmente en la protección social, básicamente pensiones —con dos tercios del presupuesto total en prestaciones— y desempleo. "En términos de la composición por partidas de gasto, España muestra un peso relativamente elevado, desde una perspectiva europea, en partidas como las prestaciones sociales y los pagos por intereses de la deuda", explica el informe.

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En concreto, España destina el 18% del PIB, casi dos puntos menos que la UE-15, pero un punto más que la UE-28. Esto es, aunque el gasto total de España sea similar al de otros países europeos, como tiene un presupuesto público más reducido, tiene que destinar un porcentaje mayor a esta partida. Así, el gasto destinado a protección social asciende al 44% en España, cinco puntos por encima de la media de la UE-28.

En cuanto al gasto en intereses, es consecuencia de que España es uno de los países europeos más endeudados. Así, aunque se financie a tipos de interés reducidos, el gasto es casi un punto del PIB superior al promedio de la UE de 15 países y casi el doble que la UE de 28 (el banco utiliza estos dos grupos de países para separar lo que es el núcleo de la Unión de los 'países periféricos' que se incorporaron posteriormente al club).

Aunque España se financie a tipos reducidos, el gasto es casi un punto del PIB superior al promedio de la UE de 15 países

Estas dos partidas, protección social e intereses, son las únicas a las que España destina más gasto público que la media de la UE. Esto resta recursos para destinarlos a otras partidas presupuestarias muy importantes, como es el caso de la educación o la inversión pública.

Hasta la crisis financiera del año 2008, el sector público español realizaba un gran esfuerzo inversor. "Si bien el gasto en inversión como porcentaje del PIB presentaba niveles muy elevados en 2009, tras un aumento continuado desde comienzos del siglo XXI, esta dinámica se truncó a partir de 2009, momento a partir del cual el gasto en inversión descendió bruscamente en España de forma mucho más intensa que en el promedio de la UE-15 y de la UE-28", señala el informe del Banco de España. El sector público comenzó a ahorrar en inversión pública para elevar los recursos destinados a prestaciones sociales. Durante los primeros años de la crisis, el esfuerzo se concentró en las prestaciones por desempleo y, posteriormente, en las pensiones, ante el envejecimiento acelerado de la población.

Esta composición del gasto público tiene importantes consecuencias para España. Las prestaciones públicas no elevan el crecimiento potencial de las economías y, además, son más ineficientes en la lucha contra la desigualdad que las políticas premercado (básicamente, la educación). Los Estados tienen dos opciones: o incentivar la igualdad de oportunidades y el crecimiento económico o corregir la desigualdad generada por el mercado 'a posteriori' con transferencias a los hogares pobres. Esta segunda vía es menos eficiente, de acuerdo con la literatura, y es lo que hace España actualmente.

"El gasto de las AAPP en educación es significativamente menor en España que en la UE, según las diferentes métricas consideradas", escriben los autores del informe. El país se gasta en torno a 1.000 euros por habitante al año en educación, una cifra que es menos de la mitad que la del conjunto de la UE-15 (en paridad de poder adquisitivo). En cuanto a la inversión pública, ha sido tan baja en la última década que hasta ha sido insuficiente para compensar la depreciación de los activos. Esto es, no se ha repuesto una parte del 'stock' de capital perdido como consecuencia del paso del tiempo, generando así un freno al crecimiento de la productividad.

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El gasto público destinado a la educación y a la inversión "contribuye de forma decisiva a reducir la desigualdad y a reforzar la equidad intergeneracional en su papel de políticas redistributivas premercado", señala el BdE. No es la primera vez que la entidad advierte de que destinar tantos recursos a las pensiones genera desequilibrios entre diferentes generaciones. La literatura económica ha demostrado que, para luchar contra la desigualdad, es más eficiente la inversión en educación que las transferencias sociales hacia hogares que están ya en una situación vulnerable. Este gasto en educación explicaría que los países europeos tengan menores niveles de desigualdad que Estados Unidos.

Desatender la educación y la inversión pública conduce a construir un país con niveles reducidos de capital físico y humano. Esto conlleva a la desigualdad y al bajo crecimiento potencial, un diagnóstico certero para España. Como agravante, España es uno de los países con más déficit público, esto es, que tiene un gasto muy superior a los ingresos. Este desequilibrio obligará a hacer ajustes en el futuro y el Banco de España aconseja que no se hagan tocando la educación y la inversión pública, ya que son las dos principales palancas que garantizan el crecimiento.

Seguir sacrificando futuro para garantizar hoy el pago de prestaciones sociales puede garantizar buenos resultados desde el punto de vista de la política, pero no desde el económico. "A medio y a largo plazo, los multiplicadores fiscales asociados a aumentos en la inversión pública son sustancialmente más altos que aquellos derivados de aumentos en el consumo público", recuerda el Banco de España. La decisión de destinar recursos públicos a una u otra partida no es inocua, al contrario, es clave para el futuro económico de los países.