Los mil problemas del AVE británico: ¿por qué Reino Unido parece incapaz de construir nada?

Durante los siglos XIX y XX, el Reino Unido fue la principal potencia ferroviaria del mundo. Y, sin embargo, actualmente, países como Francia, Alemania o España, con brillantes y extensas redes de alta velocidad, observan con desconcierto a través del canal de la Mancha todas las vicisitudes que está atravesando Londres para construir algo similar. El HS2 (siglas en inglés de high speed 2, alta velocidad 2), que comunicará la capital británica con las principales ciudades del centro y del norte de Inglaterra, no está exento de debate.

El proyecto de infraestructura más grande de Europa, en el que participan grupos españoles —como Ferrovial o ACS—, tiene como objetivo reducir los tiempos y, ante todo, solucionar el grave problema de falta de capacidad. El Reino Unido tiene la mitad de las vías que tenía en 1963, pero el 10% de los viajes se realiza en tren, en comparación con el 9% en Alemania. Asimismo, el HS2 quiere contribuir a cerrar la brecha entre el floreciente sur y las áreas más deprimidas del norte y ayudar a alcanzar la meta que se ha marcado Downing Street de cero emisiones netas en 2050.

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No obstante, desde el inicio se ha tenido que enfrentar a distintos desafíos. Primero, por el coste, se estima que supere los 100.000 millones de libras cuando originariamente, en 2010, se habló de 37.000 millones. Luego, por la fecha de finalización, se ha extendido de 2026 a una franja de entre 2029 y 2033. Y ahora por el reciente informe publicado por la Autoridad de Infraestructura y Proyectos (IPA), el organismo de control del Gobierno, que lo ha codificado en rojo, lo que significa que la entrega exitosa parece ser inalcanzable.

Desde HS2 Limited —la empresa responsable del desarrollo y promoción del proyecto— reconocen los retos planteados por la IPA, incluidas la inflación y las pausas impuestas en algunos tramos. Sería además injusto obviar la pandemia del covid-19 y la guerra en Ucrania. Pero insisten en que "el Ejecutivo sigue comprometido con la entrega completa" y confían en que se lograrán todos los beneficios de un proyecto que, a día de hoy, respalda 30.000 puestos de trabajo. "Brinda una oportunidad única en la vida para revolucionar la red ferroviaria británica, ofreciendo capacidad adicional vital a pueblos y ciudades en el centro y el norte, impulsando la creación de empleo y, a su vez, impulsando el crecimiento económico", afirma un portavoz a El Confidencial.

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Los detractores del HS2, como Andrew Gilligan —quien fue asesor de transporte de Boris Johnson cuando era primer ministro—, argumentan que los costes serán mayores que los beneficios y consideran que la creación estimada de 500.000 nuevos puestos de trabajo es una "exageración absurda".

Por su parte, los defensores —apoyados por editoriales de los reputados The Times, The Economist o Financial Times— defienden que se necesita desesperadamente capacidad adicional. Los expertos de la industria ferroviaria aseguran que ninguna actualización de la red existente podría brindar el rendimiento de una línea completamente nueva. Argumentan además que HS2 ayudará a desbloquear un cambio de las carreteras al ferrocarril, una parte fundamental de la descarbonización de la industria del transporte, que es responsable de casi una cuarta parte de las emisiones de carbono del país. Y añaden que ayudará a abordar las disparidades económicas regionales.

La clave, no obstante, es que el HS2 tan solo representa la punta del iceberg de las grandes dificultades que el Reino Unido afronta con la construcción de infraestructuras. "El sistema en su conjunto es un fracaso", sentencia The Economist.

Trabas ecológicas

Todo comienza con Duncan Sandys. El que fuera ministro conservador entre 1950 y 1960 y yerno de Winston Churchill siempre será recordado por su implicación en el "divorcio del siglo". Fue el "hombre sin cabeza" al que la duquesa de Argyll le hacía una felación en la foto que el marido de esta última presentó en el juicio de separación en 1963. Pero la aportación de Sandys al sistema fue mucho más allá. En 1955, imploró a los ayuntamientos que prohibieran la construcción en las afueras de las ciudades para frenar el crecimiento de una gran área edificada, evitar que los pueblos vecinos se fusionaran entre sí y preservar el carácter especial.

Los cinturones verdes y las medidas ecológicas han contribuido a que en UK sencillamente "no se pueda construir"

Hoy, las cuatro naciones del Reino Unido tienen cinturones verdes. Aproximadamente el 13% de Inglaterra está así designado, incluidos los alrededores de todas las ciudades importantes. El cinturón que encierra Londres es tres veces el tamaño de la capital. Según The Economist, los cinturones verdes "hacen bien su trabajo". De hecho, la mayoría de las partes del sistema de planificación funcionan según lo previsto. "Los concejales conservan el control democrático sobre el sistema de planificación. Los organismos de control ambiental hacen cumplir sus mandatos ferozmente. Las reglas estrictas protegen a los murciélagos, las ardillas y los hongos raros. Los tribunales se aseguran de que los procedimientos se sigan al pie de la letra", explica la revista económica. Pero todo ello ha contribuido a que el Reino Unido sencillamente "no pueda construir".

El problema comienza con la Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que nacionalizó el derecho a edificar sobre suelo. Donde antes los propietarios podían hacer casi lo que quisieran, después de su aprobación en 1947, los consejos locales controlan ahora qué se construye y dónde. El sistema de planificación tiene más en común con una antigua economía dirigida de Europa del Este que con un mercado en funcionamiento, argumenta el think tank Center for Cities.

Los ecologistas, además, tienen muchísima influencia. Los murciélagos, por ejemplo, son una pesadilla para los constructores. Protegidos por la ley, es un delito dañarles o destruir su nido. El HS2, sin ir más lejos, se vio obligado a construir un túnel de murciélagos de 40 millones de libras para evitar que fueran afectados, según The Economist.

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Algunos proyectos no sobreviven ante las objeciones medioambientales. Incluso las pequeñas urbanizaciones ahora requieren montones de evaluaciones de impacto y consultas. Para un desarrollo de 350 casas en Staffordshire, se tuvo que proporcionar, entre otros, una declaración de participación comunitaria, un estudio topográfico, un informe arqueológico, una evaluación ecológica, un estudio de tritones, murciélagos y lechuza común, una investigación geotécnica para determinar si el suelo estaba contaminado, una evaluación del impacto visual y paisajístico y una evaluación de la calidad del aire. Cualquier error supone un desafío legal.

Ahorro antes que inversión

Por otra parte, con la manera en que funciona el Ministerio del Tesoro —que por un lado debe vigilar de cerca el gasto y por otro debe invertir para el futuro—, el ahorro tiende a triunfar sobre la inversión. Pero el resultado son falsas economías. James Ball, editor de la Oficina de Periodismo de Investigación, explicaba recientemente en CapX que es "genuinamente ridículo" y "anatema para el pensamiento a largo plazo" determinar cifras para cinco años, "en lugar de mirar qué pondrá el Reino Unido en la mejor posición dentro de 20 a 30 años". "HS2 está siendo objeto de recortes constantes para ahorrar céntimos ahora, incluso a costa de cantidades mucho mayores en ganancias futuras perdidas", matiza. "Los constantes cambios del Tesoro para evitar sobrecostos están, inevitablemente, creando esos sobrecostos", añade.

"HS2 está siendo objeto de recortes constantes para ahorrar céntimos a costa de cantidades mucho mayores en ganancias futuras"

Ball critica que el enfoque "no es entregar el mejor proyecto posible, sino garantizar que cada centavo se gaste de manera efectiva, en contra de una medida que en realidad no registra el gasto de manera sensata". "A medida que tratamos de rascar los céntimos, las libras salen rodando por la puerta, nuestra infraestructura se vuelve anticuada y la revisión tras revisión de los planes agrega un costo interminable", matiza.

Cuesta el doble construir un sistema ferroviario urbano en el Reino Unido que en Alemania y tres veces más que en Francia. El coste por kilómetro de HS2 es más de seis veces superior a la media europea del tren de alta velocidad. La excesiva deferencia que el sistema de planificación muestra a las objeciones locales tiene gran protagonismo en las cifras. La mayor parte del costo adicional de HS2 es el resultado de viaductos y túneles que se han implantado como resultado de objeciones al diseño original.

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En un intento de apaciguar a los parlamentarios conservadores cuyos electores estaban indignados, tal solo un año después de que se anunciara el proyecto, el Gobierno ya había admitido que se necesitaría un 55% más de túneles en la línea entre Londres y Birmingham para reducir el ruido y las molestias a los residentes. Tal y como funciona el sistema electoral del Reino Unido, los diputados se deben a su distrito, no tanto al partido. Por lo que no tienen inconveniente —es más, es su obligación— en mostrarse en contra de una propuesta de su propio Gobierno si no cuenta con el respaldo de su circunscripción. Cuando queda además solo un año para las próximas elecciones generales, toda acción cuenta.

Problemas más allá de los trenes

Con todo, los problemas con la construcción de infraestructuras no se limitan a la red ferroviaria. Sam Dumitriu, de Britain Remade —una nueva campaña que promueve el crecimiento económico en el Reino Unido—, asegura que la escasez de viviendas ha llevado a un mayor costo de vida y tasas más lentas de crecimiento de la productividad. Asimismo, es más difícil sacar el máximo provecho investigador de las universidades debido a la escasez de espacio para laboratorios.

Por otra parte, muchas partes del sureste de Inglaterra se vieron gravemente afectadas por sequías el año pasado, en parte debido a la falta de construcción de nuevos embalses. Y las grandes ciudades fuera del sudeste, como Birmingham y Leeds, no pueden capitalizar los beneficios de productividad debido a que no construyen más líneas de tranvía y metro; y, a su vez, no construyen suficientes casas cerca de ellas.

En el Reino Unido existe un modelo inusual. Se trata de una de las economías más desarrolladas del mundo con más diferencias entre las distintas regiones del país. La economía británica está muy centralizada en Londres. Los críticos con HS2 aseguran que existe el riesgo de que el proyecto haga que la ciudad a orillas del Támesis sea aún más protagonista. Pero los defensores apuntan que la nueva línea ferroviaria de alta velocidad es esencial para ayudar a ciudades como Mánchester y Birmingham a crecer aún más.

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Ian Reeves, CBE, profesor en Infraestructura, Inversión y Construcción en Alliance Manchester Business School, asegura que al debate sobre HS2 no ayuda las personas que lo politizan en lugar de mirar sus objetivos centrales. "HS2 es una inversión esencial para redistribuir la riqueza en este país. Si Mánchester hace lo que está tratando de hacer, junto con Birmingham, se convertirán en centros de crecimiento y HS2 ayudará a redistribuir la actividad económica de manera más amplia", matizó en unas conferencias organizadas por la universidad.

Por su parte, Maria Machancoses, directora ejecutiva de Midlands Connect, un organismo de transporte que representa a las autoridades locales de la zona, dijo que el proyecto seguía siendo "vital para la economía de nuestra región" y que los líderes empresariales estaban "basando sus decisiones de inversión en grandes desembolsos en infraestructura". Los ejecutivos de la industria esperan, por tanto, que la controversia en torno al AVE británico eventualmente pase a la historia, destacando que la vida útil del diseño del ferrocarril es de más de 100 años.