La frontera supranacional: cómo el alumno modelo de la UE deja en evidencia la integración

El Confidencial, en colaboración con el Parlamento Europeo, presenta la cuarta entrega de 'Las fronteras de Europa', parte del proyecto editorial 'Decodificando la mente del Parlamento Europeo', cofinanciado por la institución. Durante el último año, hemos publicado más de 50 entrevistas con eurodiputados de todas las familias políticas sobre los grandes debates que van a marcar nuestro futuro. Ahora, aterrizamos esta amplia mirada en una serie de reportajes para comprender estos desafíos sobre el terreno. En esta crónica, analizamos esa frontera invisible entre poderes regionales, nacionales y europeos por hacer valer sus competencias. Y la pandemia fue uno de esos momentos donde esta integración crujió.

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La Cancillería Estatal, en el centro histórico de Múnich, es todo un símbolo del orgullo bávaro. Un fastuoso palacio renovado en los años noventa y flanqueado por la antigua residencia de los que fueran alguna vez los reyes de Baviera. Los aires monárquicos resultan siempre algo raros en la funcional y sobria Alemania, pero si hay un lugar en que uno se los puede imaginar particularmente bien es justo en este estado del sur de la república.

En el centro del poder bávaro tienen una particular querencia por la tradición y la pompa; podría parecer a veces casi como una manera de definirse a sí mismos en contraposición a Berlín, la capital del país. Allá, la funcional Prusia; aquí, la ostentosa Baviera. En Alemania hay 16 estados federales con amplios poderes autonomías y, por ende, 16 formas distintas de ver las cosas. Y, entre ellos, el 'Land' de Baviera tiene fama de ser no solo uno de los más ricos y acaudalados, sino también de estado díscolo, representante por excelencia del poder regional. No en vano fue su primer ministro Franz-Josef Strauß (entre 1978 y 1988) quien acuñó la frase exponente del desdén por el Gobierno central: "Me da igual quién sea canciller por debajo de mí"

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Durante la crisis de refugiados de 2015, el entonces hombre fuerte de la cancillería muniquesa, Horst Seehofer, estuvo al borde de romper el vínculo de los bávaros con Angela Merkel por su desacuerdo con la permisiva política de acogida de inmigrantes de la canciller. Ambos eran algo así como compañeros de partido. No formalmente, porque Baviera es el único estado en que los conservadores tienen una rama exclusivamente local, la Unión Social Cristiana (CSU), independiente en sus decisiones del partido nacional, la Unión Cristiana Demócrata (CDU). Y los bávaros se encargan de recordarle esa autonomía de tiempo en tiempo a la hermana mayor, a menudo de forma tortuosa. Más recientemente, durante la pandemia.

La UE parece haber olvidado rápidamente el trance del coronavirus. Apenas un 3% de los eurodiputados considera una nueva crisis sanitaria entre las principales amenazas para el bloque, según un sondeo realizado por El Confidencial, en colaboración con el Parlamento Europeo, que se publicará íntegramente la próxima semana. Y aunque casi el 57% de los legisladores consultados consideran que salimos más fuertes de la epidemia covid-19, apenas un 13,6% cree que la salud debe ser la prioridad europea, por detrás del fasto en defensa, el desarrollo económico y la transición energética. Pero quizás lo que Alemania representa como ningún otro país es la tensión entre poderes a varios niveles —regional, central y europeo— tratando de hacer valer sus competencias.

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Baviera fue la región por la que el coronavirus entró a Alemania —la primera infección local fue la de un trabajador de una empresa automotriz, contagiado por una colega que acababa de volver de China— y, al menos durante los primeros meses, una de las más castigadas por la pandemia. Entre las posibles causas se barajó la cercanía fronteriza con Austria, pero también las folclóricas fiestas locales, como las de la 'cerveza fuerte' producida en la región, que se celebran cada año en marzo en grandes pabellones y carpas repletas.

Las cifras germanas eran entonces bajas en comparación con España o Italia, pero el indeseado liderazgo bávaro en el país llevó al primer ministro, Markus Söder, a impulsar restricciones mucho más severas que otros estados. Una de las características fundamentales del modelo alemán es que la política sanitaria es competencia local de los 'Länder'.

En Baviera, Söder se sacó de la manga el término 'Team Vorsicht', el 'equipo de la precaución', para bautizar la política sanitaria de su Gobierno. El contraste era evidente sobre todo en comparación con Renania del Norte-Westfalia, el estado más poblado de Alemania y el único con un PIB superior al de Baviera gracias a los grandes centros industriales de la Cuenca del Ruhr. A diferencia del 'Land' sureño, Renania del Norte-Westfalia apostaba por la menor cantidad de restricciones posibles.

La competencia entre las dos poderosas regiones estaba, además, espoleada por un factor muy particular: los dos barones regionales, Söder y el renano Armin Laschet, aspiraban entonces a hacerse con la candidatura conservadora para suceder a Merkel.

"Una campaña electoral en tiempos de pandemia es siempre algo complicado", cuenta, mirando las cosas en retrospectiva desde su despacho de la Consejería bávara de Sanidad, el actual titular de esa cartera, Klaus Holetschek. "Durante esa campaña electoral eché en falta que se hablara de temas importantes como el cuidado de pacientes", reflexiona, aunque al mismo tiempo defiende que la gestión sanitaria alemana no empeoró debido al duelo entre Söder y Laschet. "Claro que eso no hace las cosas más fáciles, pero no creo que haya conllevado a que la lucha contra la pandemia fuera peor. Solo desplazó algunos temas (de la agenda) y puso otros énfasis".

Pero la idea de que los intereses particulares de los estados, en general, dificultaron la gestión de la pandemia en Alemania está bastante más difundida. Si bien el federalismo germano cosechó inicialmente elogios por su supuesta efectividad para responder de forma descentralizada a la emergencia, la situación se invirtió según empeoraban las cifras con el impacto de la segunda y la tercera olas, particularmente duras en Alemania. El supuesto tren de la eficiencia del federalismo estaba descarrilando.

De repente, las frecuentes reuniones de coordinación entre el Gobierno federal y los estados se convirtieron en un tira y afloja en el que cada 'Land' intentaba barrer para casa. Si no en un cónclave fútil por la incapacidad de conseguir consensos para acordar, por ejemplo, restricciones a nivel nacional. El barón regional de Turingia, Bodo Ramelow, llegó a decir en enero de 2021 que, durante las maratónicas videoconferencias, él prefería jugar al Candy Crush en su teléfono para entretenerse.

"Creo que el federalismo no nos ayudó en esto, sobre todo porque confundió a los ciudadanos y ciudadanas", dice la europarlamentaria Jutta Paulus, de los Verdes, y natural del 'Land' de Hesse. "¿Cómo puede ser que cada estado diga 'Yo tengo la mejor receta' y luego uno habla por teléfono con un primo en otro estado y este te diga: ¿Cómo? Aquí, por ejemplo, podemos sentarnos en una banca en el parque a leer un libro. ¿Por qué eso no está permitido allá?", comenta Paulus en una conversación telefónica con El Confidencial. "Esas distintas formas de hacer las cosas socavaron la política del Gobierno central de decir que harían caso a lo que digan los científicos y los epidemiólogos sobre la mejor manera de contener la propagación".

En Múnich, el consejero Holetschek, en cambio, no duda del modelo. "Soy un gran partidario del federalismo, porque creo que es una característica fundamental de nuestro Estado", explica.

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Como los demás estados germanos, Baviera es un amante confeso de la Unión Europea. Pocos miembros del bloque tienen posiblemente tanta fe en el proyecto comunitario como Alemania, socio fundador y un país convencido de que apostar por la integración regional es una de las armas más efectivas contra el nacionalismo. Traumas del pasado nacionalsocialista.

En comparación con Francia, el rechazo a la UE es un fenómeno marginal, representado sobre todo por la populista Alternativa por Alemania (AfD). El partido, nacido esencialmente como un proyecto político euroescéptico, se ha volcado sin embargo cada vez hacia otros temas clásicos de la ultraderecha y su seña de identidad clara más actual es su rechazo a la migración.

A cambio de ese cariño por el proyecto comunitario, en Alemania, por otro lado, sí es común la idea de que la UE encarna a un lento paquidermo burocrático cuyo rumbo hay que corregir constantemente desde casa. En particular, desde las regiones. Y cada uno de los 16 estados federales germanos tiene intereses que representar no solo en Berlín, sino también en Bruselas.

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Y otra vez, el ejemplo de Baviera. El 'Land', conocido en igual medida por su fuerza económica como por el arraigo de sus tradiciones locales —los trajes folclóricos, las salchichas blancas y la cerveza de trigo son parte de la identidad bávara—, es desde hace décadas uno de los promotores de la idea de la "Europa de las regiones". Es decir, de un bloque en el que no solo los Estados, sino que también las entidades regionales poderosas tengan una influencia determinante en la política comunitaria. La salchicha blanca como plato propio en Bruselas.

"Acabo de estar en Bruselas porque tenemos problemas con las nuevas directrices para medicamentos", cuenta Holetschek para dar un ejemplo de lo que eso puede significar. Se trata, en esencia, de una compleja normativa que entró en vigor en 2021 y 2022 y que regula, por ejemplo, la forma en que se deben llevar a cabo investigaciones sobre nuevos fármacos en la UE.

"Lo que se ha hecho ahí con buenos razones para proteger a los pacientes, muestra ahora mismo un efecto totalmente inverso, porque se sacan del mercado medicamentos que se necesitan para los niños, por ejemplo", dice Holetschek, representante de un estado con un enjundioso tejido de empresas farmacéuticas. "Y porque vemos lo inflexible que es el sistema allí. Y que se frena la innovación. Por eso, el intercambio con las instituciones europeas, justamente en estos aspectos, es fundamental e importante". Como otros estados alemanes, Baviera tiene una oficina de representación propia en Bruselas.

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A ello se suma que el propio Gobierno central alemán ha mostrado, en su momento, que en situaciones críticas también es capaz de actuar sin tener en cuenta los intereses de la UE. O, incluso, en contra de los mismos. No hace falta retrotraerse demasiado en el tiempo. De nuevo 2020, cuando empezó la pandemia.

"Creo que es indiscutible que sobre todo al comienzo la cooperación no funcionó bien. Hubo países miembros que cerraron sus fronteras de forma unilateral", recuerda la europarlamentaria 'verde' Paulus. "Y cuando la pandemia arrancó en ltalia, hubo por parte de Alemania una prohibición a las exportaciones de mascarillas y otros equipos hacia Italia. Creo que eso es algo que a nadie le gustaría volver a ver", lamenta.

A cambio, la UE demostró muy pronto al menos su capacidad para centralizar la gestión en la compra de vacunas en medio de un panorama internacional en el que imperaba la ley del más fuerte (o el que tuviese la mejor chequera). Una ventaja comparativa, pese a que en su momento hubo también críticas por la discreta capacidad negociadora de Bruselas en comparación, por ejemplo, con el Reino Unido, que sacó una mejor tajada en sus contratos con AstraZeneca.

Las experiencias de la pandemia y los defectos de la construcción europea hacen a Paulus mirar al futuro con un "optimismo moderado", como ella misma lo define. "Creo que todos tienen claro que los tratados europeos, en su forma actual, no son suficiente para mantener el mercado común ni para afrontar los desafíos del futuro", resume. Hay que hacer las reformas necesarias para estar preparados, pero es posible lograrlo.

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También en las regiones hay confianza en que la UE tendrá la capacidad de superar los retos futuros, con el habitual cariño germano por el proyecto europeo. Aunque, por el momento, Baviera está también concentrada en su nueva revuelta contra el Gobierno central junto con otros dos 'Länder': después de que el Gobierno del canciller Olaf Scholz perdiese en abril una votación en el Parlamento para declarar la vacunación obligatoria a nivel nacional, los estados de Hesse, Baden-Wurtemberg y Baviera impulsan una iniciativa propia para al menos lograr la obligatoriedad de la vacuna para los mayores de 60.

Y en Múnich, el consejero de Sanidad Holetschek elige una expresión muy bávara para explicar sus críticas: "Creo que el Gobierno de Berlín de verdad la ha pifiado con ese tema", dice.