Por qué todos quieren impuestos verdes y nadie los pone: España recauda menos que con Aznar

En la España actual se pagan menos impuestos verdes que en la de José María Aznar. Aunque parezca sorprendente, la recaudación medioambiental "ha presentado una tendencia ligeramente descendente en las dos últimas décadas", según recoge el paper Fiscalidad medioambiental en Europa y España. Armonización, convergencia y reformas, publicado en el último número de la revista ICE, de la Secretaría de Estado de Comercio. Las investigadoras Lucía Martín, Pilar Más y Virginia Pou, del centro de estudios de BBVA, corroboran que este tipo de tributos ha pasado de representar el 2,1% del PIB en el año 2000 al 1,8% en 2021, y también supone una proporción menor de los ingresos de las arcas públicas: del 6,3% al 4,5%.

¿Cómo es posible que en la España preocupada por el cambio climático, y que cuenta con el Gobierno más ecologista de su historia, la fiscalidad verde tenga un papel más irrelevante que en la del presidente más neoliberal de nuestra democracia? Lo primero que hay que decir es que nuestro país no ha seguido una tendencia tan diferente a la del resto de la Unión Europea, donde la aportación de los impuestos medioambientales también ha ido a la baja, ya sea en relación con el PIB o con su participación en la recaudación total. Una posible explicación, apuntan las autoras del informe, es la mejora de la eficiencia energética durante este tiempo —un 14% de media en los 27 y un 21% en España, solo entre 2017 y 2021—, que hace que la economía y, por tanto, los ingresos del Estado, crezcan, pero con un menor consumo de energía, que es el hecho imponible más habitual para este tipo de impuestos. Como resultado, la incidencia de los mismos resulta menor.

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Sin embargo, España se sigue situando por debajo de la media europea en ambas ratios, y no ha sido capaz de reducir distancias, especialmente en lo que se refiere a la participación de los tributos verdes en la recaudación total: a finales de los noventa, incluso se llegó a situar por encima algún año, pero desde entonces se ha ido alejando y ahora la diferencia es de casi un punto. No constituye una excepción. Tras estudiar lo que ha pasado en las diferentes naciones, las investigadoras lanzan una conclusión pesimista: "Los resultados evidencian la falta de convergencia de la presión fiscal ambiental en los países de la UE". Y eso a pesar del establecimiento de unos tipos mínimos en el impuesto de carburantes y del mecanismo europeo de comercio de derechos de emisión de CO₂ para las actividades contaminantes.

Además de la mayor eficiencia, que es común a todos los países, el estudio apunta a otros dos posibles factores por los que naciones como España, de baja fiscalidad medioambiental, la han seguido reduciendo desde comienzos de siglo: la competencia fiscal por atraer nuevas inversiones y su elevado crecimiento económico, que incrementa el denominador y, por tanto, reduce el peso porcentual de los impuestos. La economía ha cambiado, pero las diferencias con el resto de Europa persisten, porque la tributación medioambiental apenas lo ha hecho: la inmensa mayoría (82%) de los recursos sigue llegando de la energía, muy por delante del transporte, que solo representa el 13% de la recaudación verde total y un ridículo 0,2% del PIB, la mitad que en la Unión Europea. La sensibilidad social aumenta, pero la única novedad relevante de estos años ha sido la introducción, en 2013, de los derechos de emisión, que no llegan ni al 8% de los ingresos por impuestos verdes, según el estudio.

"Son instrumentos impopulares, sujetos al 'lobismo' de ciertos sectores económicos"

Xavier Labandeira, uno de los mayores expertos en España sobre fiscalidad medioambiental, reconoce que, pese a la creciente concienciación de la ciudadanía, no ha habido avances relevantes desde el inicio del siglo XXI: "Se trata de un fenómeno general, no meramente español, que responde probablemente a diversos factores. Se trata de instrumentos impopulares, sujetos a lobismo por parte de ciertos sectores económicos (...). En cualquier caso, estas figuras están jugando un papel bastante menor al esperado hace unas décadas, porque los problemas ambientales se han intensificado y se trata de alternativas muy coste-eficientes para abordarlos".

La reforma fiscal pendiente

Labandeira participó en su día en el comité de expertos designado por el Ministerio de Hacienda para abordar la reforma fiscal. En el plan de recuperación pactado por el Ejecutivo y la Comisión Europea, España se comprometía a implantar una serie de cambios en su sistema tributario con base en las propuestas de esos sabios, pero la ministra del ramo, María Jesús Montero, decidió posponer las medidas ante el estallido de la crisis inflacionista y la guerra de Ucrania, para lo que contó con el aval del Banco de España. Ahora, este hito forma parte del quinto pago de los fondos europeos, que el Gobierno prevé solicitar durante el primer semestre del año que viene, y el nuevo Consejo de Ministros volverá a tener sobre la mesa la patata caliente.

La fiscalidad de los combustibles es el elefante blanco del que nadie quiere oír hablar

Una vez eliminado el compromiso de establecer peajes —que ya recomendaban los expertos en su libro blanco—, e implantadas algunas medidas de poco calado —impuestos sobre los gases fluorados y sobre los plásticos de un solo uso—, la fiscalidad de los combustibles se ha convertido en el elefante blanco del que nadie quiere oír hablar. España mantiene una bonificación al diésel, que es mucho más contaminante que la gasolina, pero paga menos impuestos. El Gobierno se comprometió ante Bruselas a eliminarla, tal y como sugieren los sabios, e incluso lo había intentado en los Presupuestos Generales del Estado para 2021, aunque finalmente el PNV logró frenar la medida a cambio de su apoyo a las cuentas.

Hasta ahora, el Ejecutivo se ha dado de bruces con la realidad: los españoles apoyan la transición energética, pero no quieren sacrificios para lograrla, especialmente si implican subidas fiscales, como demostró esta detallada encuesta del centro de estudios EsadeEcPol. Todos los expertos recomiendan que las nuevas medidas tributarias para favorecer el fin de los combustibles fósiles vayan acompañadas de compensaciones para los perdedores de este proceso, que normalmente son las clases bajas y los habitantes de las zonas rurales. En ese sentido, el propio libro blanco apuntaba varias vías para mitigar el impacto, en forma de transferencias no generalizadas y no vinculadas a los precios energéticos.

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Pese al discurso que inunda el debate público, favorable a una nueva fiscalidad verde que nos equipare con Europa, Labandeira reconoce que en los últimos años se han producido muy pocos avances. "Las actuaciones de las comunidades autónomas son limitadas y mejorables, y los sucesivos gobiernos españoles han mantenido la fiscalidad energético-ambiental en niveles muy reducidos", explica el catedrático de la Universidad de Vigo por correo electrónico. Y apunta a un culpable por encima de los demás: "La baja fiscalidad de los carburantes de automoción explica buena parte de la divergencia española respecto a la situación de la Unión Europea. Esto es sorprendente dada la extensión de los impactos ambientales ocasionados por el transporte rodado (impactos climáticos y contaminación local), la elevada dependencia energética exterior española y las necesidades recaudatorias del sector público".

Un modelo mal diseñado

Además, el sistema está mal diseñado. El estudio de Martín, Más y Pou certifica que no existe una correspondencia entre las emisiones generadas por los diferentes actores de la economía y los impuestos medioambientales que pagan. Con una gran beneficiada que apunta al lobismo denunciado por Labandeira: la industria. El sector secundario es responsable del 30% de las emisiones, pero solo contribuye con un 11% de los impuestos medioambientales. Los hogares, en cambio, afrontan el 44% de la carga, pese a representar apenas el 28% del CO₂ emitido a la atmósfera en España.

"El diseño inadecuado del impuesto de matriculación está generalizando los vehículos grandes, que generan importantes problemas"

No es el único contrasentido. Como recuerda el catedrático de la Universidad de Vigo, la fiscalidad en el ámbito del vehículo privado no responde a un criterio medioambiental: "Un diseño inadecuado de la imposición de matriculación y de las zonas de bajas emisiones está llevando a una generalización de vehículos de gran tamaño (SUV híbridos) que generan importantes problemas (uso de espacio, accidentes, contaminación local, etc.). El reciente libro blanco de reforma fiscal aboga por una modificación del impuesto de matriculación, clave para orientar la flota a parámetros sostenibles".

En definitiva: las medidas actuales favorecen a aquellos que tienen capacidad económica para comprarse un coche de bajas emisiones, pero no han servido para atacar la raíz del problema. Mientras la señal de precios no desincentive la compra de vehículos grandes y las demás actividades que perjudican al medioambiente, dicen los expertos, será muy complicado hacerlo. Para eso, y no solo para recaudar, sirve la fiscalidad medioambiental, una de las grandes asignaturas pendientes del futuro Gobierno de España.