La lucha de Europa por rediseñar el multilateralismo seguirá, ¿con o sin EEUU?

El desprecio del presidente Donald Trump por los tratados e instituciones internacionales ha sido una pesadilla para Europa. Casi todos los políticos europeos ven una cooperación multilateral y abierta, un sistema internacional basado en reglas que es esencial para sus intereses. Pero Trump ha preferido una política exterior transaccional, errática y hostil a la cooperación internacional.

El presidente se ha ocupado de sacar Estados Unidos de una serie de acuerdos e instituciones multilaterales, incluyendo los Acuerdos de París sobre cambio climático, la Organización Mundial de la Salud (OMS), el Consejo de Derechos Humanos y el pacto nuclear con Irán. Trump también ha paralizado el proceso de disputas de la Organización Mundial del Comercio (OMC), bloqueando el nombramiento de jueces a cargo de las apelaciones. Dijo en Naciones Unidas que el futuro pertenece a los patriotas y no a los globalistas, instando al mundo libre a “aceptar sus fundamentos nacionales”.

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Los europeos han intentado llenar el hueco dejado por la retirada de Trump de varias maneras, buscando mantener los procesos en marcha y compensar, en la medida de lo posible, el atrincheramiento de EEUU. También han propuesto una serie de reformas a las instituciones internacionales en respuesta a las preocupaciones de EEUU sobre estos entes (que los europeos, en su mayoría, comparten). Pero estas iniciativas han sido, esencialmente, parte de una operación de contención.

Mientras los europeos debaten qué pueden hacer para sostener su visión del orden internacional, también están esperando ver cuánto durará la revolución 'trumpiana' en la política exterior estadounidense. Después de las presidenciales de noviembre, tendrán que tomar una decisión más definitiva sobre si avanzar con o sin Estados Unidos.

Volver a liderar el mundo libre

Si Joe Biden es electo presidente, EEUU retornará a su papel como actor líder del sistema multilateral. En un artículo publicado este año, Biden dijo que pondría EEUU “de nuevo al frente de la mesa, en posición de trabajar con sus aliados y socios para organizar acciones colectivas contra las amenazas globales”. Las medidas concretas que tomaría incluyen adherirse de inmediato a los Acuerdos de París y detener la salida del país de la OMS. En este sentido, la presidencia de Biden sería muy reconfortante para los europeos. Pero todavía deja algunas áreas de disenso entre EEUU y Europa sobre el futuro de la arquitectura internacional.

La amplitud de ese desacuerdo no está clara, porque hay varias cuestiones no resueltas sobre cómo se aproximaría Biden a los temas clave. En algunos momentos, Biden suena como un internacionalista tradicional de la posguerra fría que quiere que EEUU lidere el mundo en un rumbo liberal. Durante mucho tiempo, Biden fue miembro sénior del Comité de Relaciones Exteriores del Senado y estuvo en el centro de la política exterior estadounidense en la década de los noventa y principios de los dos mil, cuando este tipo de internacionalismo liberal hegemónico era una cuestión de fe.

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Pero el mundo ha cambiado mucho desde entonces. Y muchos americanos piensan ahora que EEUU debe movilizarse más explícitamente ante el auge del autoritarismo liderado por China. Un grupo de pensadores alineados con los demócratas está pidiendo una política exterior que priorice la defensa del mundo libre contra la asertividad de las potencias iliberales. Biden también ha señalado en esa dirección, pidiendo una cumbre de democracias aliadas para “renovar el espíritu y objetivo compartido de las naciones del mundo libre”.

Decisiones difíciles

El problema para Biden es que hay tensión entre los objetivos de renovar la cooperación global en desafíos compartidos y encabezar la contra del auge del autoritarismo. En un mundo en el que los poderes iliberales son cada vez más influyentes (y donde algunos países democráticos están escorándose hacia posiciones iliberales), uno no debería asumir que la cooperación global se dará en términos liberales y bajo liderazgo estadounidense. La apuesta del internacionalismo liberal después de la Guerra Fría —y la interconexión global que lideraría una convergencia en los valores políticos— no se ganó. Eso deja tanto Europa como EEUU con una serie de difíciles decisiones que tomar sobre cuánto deberían cooperar con potencias iliberales, o si deberían forjar estructuras y alianzas para contenerlas.

¿Deberían Europa y EEUU cooperar con potencias iliberales o forjar alianzas para contenerlas?

Ninguna de estas aproximaciones al sistema internacional —una a la que podríamos llamar ‘colectivista’ y otra de ‘aliados’— aporta un patrón exclusivo para la política exterior de los países liberales. La mayoría de los que apoyan una orientación antiautoritaria reconocen que el mundo está más interconectado que durante la Guerra Fría y que las respuestas efectivas a los problemas globales, como el cambio climático o la pandemia, requieren que los países trabajen de forma colectiva. Sin embargo, hay contrapartidas implicadas en lograr un balance entre el ángulo de los ‘colectivistas’ y el de los ‘aliados’. Mientras que no está claro cómo Biden haría esas contrapartidas, es más probable que él se enfoque en cooperar con países aliados que piensan de forma similar, incluso más que la mayoría de los políticos europeos.

Y Biden podría descubrir que su noción de liderazgo estadounidense no encaja con la visión de sus aliados europeos, particularmente después de cuatro años de Trump. En algunas áreas, Europa y una Administración Biden estarían alineadas en una visión similar. El demócrata estadounidense tomaría posiciones similares a la UE en temas como promoción de derechos humanos, posiblemente reincorporándose al Consejo de Derechos Humanos, y coordinaría con los aliados europeos cómo luchar contra los esfuerzos de China por diluir las normas de derechos humanos en el sistema de Naciones Unidas.

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También se uniría a la tarea de definir estándares globales liberales para el ciberespacio y combatir la desinformación. Habría diferencias entre los planteamientos de EEUU y la UE —incluyendo la privacidad o carga fiscal sobre los servicios digitales—, pero serían pequeñas en comparación con el abismo que separa a liberales e iliberales. Europa y EEUU tendrían fuertes incentivos para comprometerse. Biden también retornaría, probablemente, a un ángulo tradicional en los asuntos de seguridad y defensa, combinando un fuerte respaldo por la OTAN, mayor presión a los aliados europeos para incrementar sus aportes de defensa y un retorno a las negociaciones de desarme.

Sin embargo, EEUU y la UE seguirán peleados al menos sobre un asunto de derechos humanos: la Corte Penal Internacional(CPI). Trump impuso sanciones contra el fiscal jefe de la CPI y otros altos miembros de la corte por sus investigaciones sobre las acciones de EEUU en Afganistán, así como las acciones de Israel en Palestina. Biden no habría tomado esa decisión, pero continuaría oponiéndose a que la CPI investigue a ciudadanos estadounidenses. Mientras, EEUU podría minimizar el riesgo legal simplemente rechazando cooperar con la CPI, y mientras Biden probablemente levantaría las sanciones en algún momento, podría buscar otras vías para resistirse a las investigaciones de la corte.

El dilema comercial

Las relaciones comerciales con China también serían un asunto complejo para Biden y, posiblemente, un punto de contención entre su Administración y la UE. La mayoría de los demócratas coinciden con Trump en que China se ha beneficiado de su participación en la OMC haciendo trampas en el sistema al mantener un modelo de capitalismo de Estado. Kurt Campbell, exfuncionario del Gobierno de Obama, dijo recientemente que muchos en su partido reconocen que “Trump estaba en lo cierto en su diagnóstico de las prácticas depredadoras chinas”. La Administración Obama compartía sus preocupaciones sobre la operación del mecanismo de disputas de la OMC que llevó a Trump a anular ese órgano.

Y aunque se podría llegar a acuerdos sobre este tema en específico, es poco probable que Biden simplemente retorne a las políticas comerciales relativamente abiertas de Obama. La UE espera ganar el respaldo de Biden para las reformas en la OMC que ayuden a controlar mejor las acciones de China. Sin embargo, en el probable caso de que esto no produzca resultados rápidamente, Biden podría apostar por mantener algunos de los aranceles de Trump como forma de presionar a Pekín.

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Los europeos concuerdan con EEUU sobre las prácticas comerciales chinas, pero tienden a ver estos temas en términos mayormente económicos, buscando trazar una línea entre el comercio y el desafío de seguridad que supone China. Los políticos estadounidenses, en contraste, tienen más tendencia a ver el comercio con China como parte de una más amplia batalla geopolítica. La UE probablemente priorizará seguir funcionando bajo el sistema de la OMC antes que enfrentarse a China. Algunos miembros del Gobierno de Biden podrían estar tentados de ver esta orientación europea hacia la reforma negociada de la OMC como algo naíf políticamente.

Aunque un frente unido de Estados liberales podría ganar algunas concesiones de China en áreas como la transparencia, parece poco probable que una coalición así logre persuadir a China de cambiar fundamentalmente su modelo económico. Es más, muchos países europeos han girado hacia una política de mayor intervención estatal en la economía debido a la pandemia del coronavirus, preocupados por fortalecer la producción doméstica en varios sectores estratégicos.

En estas circunstancias, podría haber una fisura entre los europeos, entre los que quieren mantener y los que buscan reformar su relación con China en el marco de la OMC, y con EEUU, que está dispuesto a romper las reglas de la OMC para neutralizar lo que ve como una ventaja estratégica china.

Trump, de nuevo

En contraste, si Trump es reelegido, habría pocas esperanzas de mayor cooperación transatlántica en multilateralismo. En un segundo mandato, Trump podría debilitar las garantías estadounidenses a los aliados de la OTAN y presionar a los europeos en temas comerciales. Al mismo tiempo, podría intensificar sus ataques sobre China, posiblemente utilizando sanciones para intentar forzar a Europa a estar en su bando. De hecho, Trump rechaza tanto la visión de coordinación entre aliados basados en valores democráticos como la visión colectivista de cooperación institucional en desafíos globales, y favorece una estrategia más directamente basada en el poder.

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En este caso, la UE estaría entre el unilateralismo estadounidense y una China que, mientras que aceptó una serie de valores europeos que no comparte, también ha tomado parte en una serie de pasos multilaterales en temas como cambio climático y salud global. Además, Trump podría intentar crear divisiones entre los países del este de la UE —que son altamente dependientes de la seguridad estadounidense y, en algunos casos, comparten su visión resistente a aceptar el cambio climático— y el resto del bloque.

Los políticos europeos intentarían apoyar el multilateralismo, pero tendrían menos margen de maniobra para enfrentarse a la campaña china para reformar las instituciones internacionales y menos capacidad para construir alianzas de países con visiones similares. Europa continuará su lucha por el multilateralismo, pero en un contexto mucho más complicado.