Hacienda da por hecho que hasta cerca del verano no habrá presupuestos

El aperitivo se consumió este miércoles con la aprobación in extremis de dos de los tres reales decretos-leyes enviados por el Gobierno al Congreso gracias a la ausencia de la votación de los diputados de Junts, pero el plato principal se servirá en las próximas semanas, cuando los mismos diputados tendrán que decidir si permiten al Ejecutivo tramitar en el parlamento la ley de presupuestos de 2024. No será una votación fácil, habida cuenta de que el contenido concreto de lo pactado con Junts en noviembre pasado debe ahora incorporarse al presupuesto público. En particular, en materia de financiación autonómica.

Aquel acuerdo, suscrito al comienzo de la legislatura, incorporaba una cláusula de excepción para Cataluña que pudiese facilitar la cesión del 100% de los tributos que se pagan en esa comunidad autónoma. Y aunque se trataba de una propuesta de Junts no asumida formalmente por el Gobierno, el PSOE aceptó en ese mismo documento aprobar "medidas" que permitieran que la Generalitat pudiera volver a financiarse en los mercados y no aprovechando el paraguas del Estado (ahora, la mayor parte de su deuda la tiene el Tesoro Público a través de diferentes mecanismos de financiación).

O expresado de otra forma, el Gobierno se comprometió entonces a hacer una condonación que podría rondar el 20% de su deuda total (84.549 millones de euros en el tercer trimestre de 2023). Ahora bien, no toda esa deuda está en manos del Estado. La cifra actual ronda los 71.300 millones de euros. Es decir, unos 15.000 millones de euros, como se precisó en el acuerdo con ERC firmado unos días antes. Según los cálculos de la Generalitat, eso supondría un ahorro estimado de unos 1.300 millones en intereses que deberán ser asumidos por la Administración central.

Esta cantidad es residual en comparación con el gasto no financiero previsto para el cierre de 2023 —248.211 millones de euros—, pero hay que tener en cuenta que el compromiso del Gobierno es generalizar la quita de deuda para que se beneficie el conjunto de las comunidades autónomas, lo que tendría un coste directo de más de 5.200 millones de euros (la cuarta parte de la deuda de las regiones corresponde a Cataluña). La condonación total, cambiando simplemente de rúbrica en la contabilidad presupuestaria, sería equivalente a unos 63.980 millones de euros.

Compromisos financieros

No solo se trata, sin embargo, de un problema económico, sino también de naturaleza política, en la medida que la generalización de la condonación obligaría a modificar el artículo 8.2 de la ley de estabilidad presupuestaria, que prohíbe al Estado asumir los compromisos financieros de las regiones y los ayuntamientos. Es decir, impide asumir deuda de terceros.

Pero es, sobre todo, un problema político porque en paralelo a la ley de presupuestos se tramitará la ley de amnistía, que vuelve a ser el plato principal en el menú del soberanismo. Aunque el Gobierno lo está tramitando por vía de urgencia, lo cierto es que el Partido Popular (PP), con mayoría absoluta, ha cambiado el reglamento del Senado para retrasar su aplicación, lo que necesariamente hace que la tramitación de ambos proyectos de ley coincida en el tiempo.

El proyecto de presupuestos, para su aprobación, va a estar condicionado por la ley de amnistía

Y aquí hay que contar con otra variable fundamental. El Reglamento del Senado, artículo 148, establece que la ley de presupuestos "gozará de preferencia en la tramitación sobre los demás trabajos de la Cámara". Es decir, su discusión es preferente a la ley de amnistía, lo que hace que el proyecto de presupuestos, para su aprobación, vaya a estar permanentemente condicionado por la ley de amnistía. Lo habitual es que el trámite de la ley de presupuestos en el Senado dure alrededor de tres semanas.

En la práctica, esto puede suponer un retraso en la presentación de los presupuestos a la espera de que las dos Cámaras aprueben de forma definitiva la ley de amnistía, lo que llevaría a la aprobación del presupuesto de 2024 ya cerca del verano. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que apenas unos meses más tarde —el 30 de septiembre—, el Gobierno debe enviar al Congreso el proyecto de ley de presupuestos de 2025, lo que en la práctica supone que en apenas medio año se aprobarán dos leyes fundamentales, con toda la complejidad que supone para el Gobierno, dada su exigua mayoría.

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El camino de piedras en el camino hacia la aprobación definitiva de los presupuestos ya se ha podido observar este miércoles. El Gobierno sacó adelante los objetivos de déficit y deuda por los pelos, pese a que las comunidades autónomas (muchas gobernadas por el PP) ya han incorporado a sus respectivos presupuestos el 0,1% del PIB de desequilibrio entre ingresos y gastos. Pero solo en el Congreso. Aunque la votación se celebró en el Senado, porque la Cámara Baja está en obras, esos mismos objetivos —ya aprobados— tienen que pasar ahora por la Cámara Alta, donde el PP goza de mayoría absoluta.

Eso significa, con toda probabilidad, que el Senado los vetará, lo que supone que volverán al Congreso, ya que sin objetivos de estabilidad los presupuestos no pueden comenzar a tramitarse en el Parlamento. Lo que dice la ley de estabilidad presupuestaria (2012) es que en este caso el Gobierno, en el plazo máximo de un mes, debe remitir un nuevo acuerdo de Consejo de Ministros, aunque sea con las mismas cifras, que debe someterse de nuevo a una votación en la Cámara Alta. Esto supone que, en el mejor de los casos, los objetivos de estabilidad no estarán aprobados antes de que acabe el mes de febrero. Entre otras razones, porque enero es inhábil en el Senado.

La incógnita del Senado

A partir de ahí, se iniciaría la tramitación parlamentaria de los presupuestos, cuyo cauce legislativo, dependiendo si se tramita de urgencia, puede durar entre dos y tres meses. Es decir, en el mejor de los casos, no estarían disponibles hasta la segunda mitad de mayo o primeros de junio. Claro está, siempre que se resuelva un obstáculo fundamental con el que no contaba el legislador.

No existe una previsión legislativa sobre qué hacer si el Senado, una y otra vez, rechaza los objetivos de estabilidad. La Abogacía del Estado ha sugerido que podría valer el Programa de Estabilidad enviado a Bruselas, pero se da una circunstancia excepcional. Desde 2020, las reglas fiscales están congeladas, lo que significa que no existen escenarios anteriores, lo que hace que el Gobierno no pueda acudir a esta posibilidad. Su único margen, por lo tanto, sería cambiar la ley de estabilidad, pero sería un trámite políticamente engorroso, ya que sus socios pueden aprovechar la ventana de oportunidad que se les abre para cambiar algunos artículos.

Una vez pasado este obstáculo, si el Gobierno lo consigue, ya no habría ningún impedimento formal para que la ministra de Hacienda acuda al Congreso a presentar el proyecto de ley, ya cerca del verano. Otra cosa muy distinta son los problemas políticos, ya que la condonación de parte de la deuda que hoy está en manos de la Administración central afecta al conjunto de la financiación autonómica.

La Comunidad Valenciana se muestra en línea con este razonamiento: hay una infrafinanciación previa que explica que la deuda se dispare

Entre otros motivos, porque en los acuerdos con los independentistas se hace mención a un problema de partida, como es la infrafinanciación inicial, ya que el actual modelo (en vigor desde 2009) no podía tener en cuenta las crisis posteriores, por lo que ha sido la Generalitat quien ha tenido que sufragar este coste. Ahora, por lo tanto, se reclama un tratamiento diferenciado. La Comunidad Valenciana, ahora gestionada por el PP, se muestra en línea con este razonamiento: hay una infrafinanciación previa que explica que la deuda se haya disparado, y de ahí que haya que hacer tratamientos diferenciados.

En todo caso, en el acuerdo con ERC existe un compromiso formal del Gobierno para crear durante el primer trimestre de este año una comisión bilateral entre el Ejecutivo central y la Generalitat, que ya ha designado a sus interlocutores. Las consejeras de Presidencia, Laura Vilagrà, y de Territorio, Ester Capella, ya han sido designadas como jefas de la delegación catalana, pero el Gobierno central aún no ha nombrado a sus representantes.