El efecto económico de los fondos europeos ha sido menos de la mitad del que prometió el Gobierno

La ejecución del Plan de Recuperación está siendo una decepción para el propio Gobierno. Desde el inicio, se han ido retrasando de forma sistemática las previsiones de absorción de los fondos europeos, hasta el punto de que se han puesto en marcha soluciones alternativas para conseguir una prórroga, porque no llega a tiempo para utilizar todos los recursos en el año 2026. El primer año que el Gobierno presupuestó los fondos europeos fue en 2021, y entonces ya aseguraba que la ejecución sería rápida y su impacto económico, muy evidente desde el principio. Su convencimiento era tal que incorporó dos cuadros macroeconómicos a los Presupuestos Generales del Estado: uno sin impacto del Plan de Recuperación y otro incluyéndolo. La diferencia era nada menos que de 2,7 puntos del PIB. Ahora el Gobierno asume que este impacto no se está produciendo hasta 2023, tres años después.

En ese primer presupuesto, el Gobierno aseguraba que los fondos europeos estarían aportando en 2023 nada menos que 6 puntos al PIB. Esto implicaba una rápida absorción de los recursos procedentes de la Comisión Europea. Tan rápido como que se ejecutarían cada año unos 27.000 millones de euros. La realidad ha demostrado que esas previsiones eran irrealizables. De hecho, tres años después todavía no se ha ejecutado la cuantía que el Gobierno pensaba hacer en el primer año.

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El Gobierno ha asumido recurrentemente el incumplimiento de sus previsiones de ejecución de los fondos europeos y, por tanto, su impacto sobre la economía. Según sus últimos cálculos, el Plan está aportando 2,8 puntos al PIB este año 2023, menos de la mitad de los 6 puntos que prometió en los Presupuestos de 2021. Lo que no ha cambiado es la insistencia de los miembros del Gobierno sobre el gran impacto de los fondos europeos.

El principal argumento del Gobierno para defender que la ejecución sería rápida era que había eliminado los posibles cuellos de botella existentes en la administración. Lo hizo a través de un Real Decreto-ley (el 36/2020) que prometió tramitar posteriormente como ley para incorporar las mejoras reclamadas por las empresas, los sindicatos y otros partidos políticos. Esa tramitación estuvo bloqueada durante toda la pasada legislatura, hasta que finalmente decayó con la disolución de las Cortes Generales. El Gobierno no introdujo ni una sola de las peticiones que le hicieron la CEOE y las consultoras a las que contactó, a pesar de que las cifras iban mostrando un escaso ritmo de ejecución. Las esperanzas de acelerar el Plan se desvanecieron en ese momento.

España ha insistido en sus errores y ahora tiene un Plan de Recuperación que avanza lento

El resultado es que España ha ido insistiendo en sus propios errores y ahora tiene un Plan de Recuperación que avanza a ritmo lento y cada vez con más sospechas de estar financiando gasto corriente. Así lo advertía recientemente la presidenta de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, Cristina Herrero: "Lo que nos trasladan las comunidades autónomas es que tienen dudas sobre el efecto transformador que vaya a tener el Plan de Recuperación por la selección de proyectos a financiar. Algunas nos dicen que se está financiando gasto corriente".

El Gobierno ha reconocido ante la Comisión Europea que va tarde en muchos de los hitos de inversiones del Plan de Recuperación y tuvo que solicitar retrasarlos en la adenda aprobada hace unas semanas. Además, el Gobierno también ha retrasado el calendario de solicitud de los fondos europeos, ya que sin los hitos cumplidos no se pueden reclamar íntegramente los pagos. El cuarto desembolso, que debería haber llegado ya, aún no se ha pedido.

Patada hacia adelante

El retraso en la incidencia de los fondos europeos en la economía real es tal que el Gobierno ha utilizado prácticamente la misma frase dos años seguidos para explicarle a la Comisión Europea cuándo llegará el dinero al tejido productivo. En el plan presupuestario para este año, enviado en octubre de 2022, decía lo siguiente: "Los resultados ya empiezan a ser visibles e irán haciéndose más tangibles a lo largo del año, a medida que se ejecuten los numerosos procesos en marcha, tanto a nivel estatal como autonómico". En el plan del año que viene, enviado el pasado domingo, el literal es el que sigue: "Es importante mencionar que será durante el ejercicio 2024 cuando los resultados empiecen a ser visibles e irán haciéndose más tangibles a lo largo del año, a medida que se finalizan los numerosos proyectos en marcha, tanto a nivel estatal como autonómico".

Pero lo cierto es que esos resultados siguen siendo muy escasos, como certifica la propia Comisión Europea en un informe que publicó el pasado 24 de mayo. En él, el Ejecutivo comunitario cuantifica en 0,4 puntos de PIB el gasto financiado con cargo a los fondos europeos en 2022, frente a los 1,9 puntos que el Ejecutivo preveía en el programa de estabilidad enviado a Bruselas. Son solo unos 5.400 millones de euros. Pero lo peor es que el año anterior ya había ocurrido lo mismo: en ese caso, solo se gastó el 0,2% del PIB, lo que equivaldría a algo más de 2.400 millones. En definitiva: según la Comisión, en el primer bienio del programa apenas se han gastado 8.000 millones de euros (la metodología de Eurostat no diferencia entre aquellos que han ido a parar a las administraciones y aquellos que se entregaron a las empresas).

En el primer bienio del programa, apenas se han gastado 8.000 millones de euros

En términos relativos, son cifras similares a las de otros socios, ya que todos están teniendo problemas con el despliegue de los fondos. Alemania, por ejemplo, gastó el equivalente al 0,1% del PIB el año pasado; Francia, el 0,4%; e Italia, el 0,7%. Sin embargo, la gran diferencia es que, al contrario que todos ellos, que o bien clavaron sus previsiones o bien se quedaron muy cerca de la realidad constatada por la Comisión, España experimentó un notable desfase: proyectó que llegarían a la economía real cinco veces más recursos de lo que finalmente ha ocurrido.

Demasiado optimismo

¿Infló nuestro país sus estimaciones? A la vista de los datos, la duda se antoja razonable, o al menos permite atestiguar que el Ejecutivo ha sido muy optimista con respecto a la llegada del maná europeo al tejido productivo. Con el paso del tiempo, y ante las evidencias de que el dinero no se está gastando, el Gobierno no ha tenido otra alternativa que ir aplazando el impacto previsto a lo largo de la década, como una forma de darle una patada a la pelota hacia adelante. En otras palabras: lo que, con los datos en la mano, no ha ocurrido hasta ahora —que el dinero se gaste y genere un efecto multiplicador en el crecimiento—, deberá ocurrir en los próximos años, de manera que el impacto total en el conjunto del período sea el mismo.

Para encontrar un ejemplo de esta práctica, no hace falta irse al plan de recuperación inicial, cuyos supuestos, como se ha explicado, han quedado completamente superados por las circunstancias de los últimos tres años. Mucho más cerca en el tiempo, en febrero de 2023 —ya con la guerra, la crisis inflacionista y todas las dificultades para recibir, asignar y, sobre todo, hacer llegar los fondos sobre la mesa—, el Ejecutivo incluía en el tercer informe sobre la ejecución del plan un gráfico sobre el impacto de las reformas e inversiones en el PIB, que enseguida se demostró obsoleto. En la adenda, un texto que el Gobierno pactó con Bruselas a principios de octubre para desbloquear nuevas transferencias y acceder a los préstamos, se introdujo el mismo gráfico, pero los números habían cambiado: a peor en el corto plazo y a mejor en el largo.

España mantiene ahora las mismas previsiones que a principios de año: un impacto medio de 2,6 puntos en el PIB durante toda la década, de 2021 a 2031. Sin embargo, la distribución se ha ido desplazando hacia la derecha. El escenario anterior contemplaba que las reformas e inversiones del plan de recuperación mejorarían en 2,8 puntos el crecimiento económico respecto al escenario inercial —si este no existiese— este año, 3,5 el año que viene y 3,1 en 2025. El escenario actual, que no tiene en cuenta el impacto de la adenda, rebaja este impacto una, cuatro y tres décimas, como se puede apreciar en el gráfico. En cambio, eleva dos décimas la incidencia para 2026 y una décima para 2027, como una forma de compensarlo. Son cambios pequeños, pero que demuestran cómo el Gobierno está adaptando sus propias previsiones ante la certeza de que las que hizo en el pasado no se corresponden con la realidad.

Nuestro país presume de estar a la cabeza del despliegue de los fondos de recuperación, pero esto no significa que el dinero acabe llegando a su destinatario y, por tanto, generando crecimiento económico. En sus informes, el Gobierno da los datos del dinero comprometido, es decir, el que se ha concretado en convocatorias en los diferentes ámbitos del plan. También habla del montante adjudicado, que es el que ya se ha fallado a favor de una empresa u organismo determinado. Pero oculta las cifras agregadas de los fondos gastados, que son los que ya obran en manos de las empresas y, por tanto, generan un impacto real. Estas solo se pueden conocer a través de los informes anuales de la Comisión.

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Incluso teniendo en cuenta solo el dato de las cantidades adjudicadas, las cosas no van demasiado bien. En la adenda, el impacto de las inversiones para 2023 se cuantificaba en 1,5 puntos del PIB, lo que equivaldría a unos 16.000 millones de euros. A falta de cifras oficiales actualizadas, la consultora Llorente y Cuenca (LLYC) estima que, desde el 1 de enero hasta el 30 de septiembre, solo se han adjudicado 3.094 millones. Es cierto que el dato no tiene en cuenta la parte de los fondos que gestionan las comunidades autónomas, pero, en cualquier caso, está muy lejos de las previsiones del Gobierno, incluso aunque el efecto multiplicador hubiera sido notable. En total, los expertos de LLYC estiman que la Administración General del Estado ya ha resuelto convocatorias por más de 24.000 millones de euros, un 40% de los fondos que le correspondían del plan inicial.

Queda, por tanto, un largo recorrido por delante incluso para asignar la tarta... y muchísimo más aún para distribuirla y que esto genere un mayor crecimiento de la economía. Consciente de que no llegará a tiempo para repartir todo antes de 2026, cuando acaba el plazo, el Gobierno ha ideado un mecanismo para utilizar diferentes vehículos de inversión del sector público como intermediario: entregará los fondos a compañías como la Empresa Nacional de Innovación (Enisa) antes de la fecha límite, para que Bruselas los dé por repartidos, pero posteriormente estas firmas las distribuirán a las empresas privadas, conforme vayan acabando los proyectos financiados. Este subterfugio supone un nuevo reconocimiento del error de cálculo inicial, que el Ejecutivo ha ido corrigiendo progresivamente con más patadas hacia adelante. El tiempo dirá si la estrategia funcionará algún día o España se acaba quedando sin campo de juego.