Diplomacia 'deeply concerned': por qué la UE se escandaliza por todo, pero no hace nada

Cada vez que se violan los derechos humanos o estalla un conflicto en algún punto del mundo, la Unión Europea afirma estar “preocupada”, “muy preocupada” o “profundamente preocupada” en función del alcance del problema. Es lo que ha ocurrido en el último mes con la escalada militar de Rusia en la frontera con Ucrania, los enfrentamientos entre los manifestantes y el ejército en Colombia y, sobre todo, con el choque entre Israel y Hamás. Josep Borrell, jefe de la diplomacia europea, ha convocado este martes una reunión urgente de ministros de Exteriores de la UE para discutir "cómo pueden ayudar a poner fin a la violencia actual" en Gaza.

Pero estas palabras de preocupación, en muchos casos, no son el aviso de una futura represalia diplomática de la UE, sino el reflejo involuntario de una sensación de impotencia. Como reconoció este jueves el propio Josep Borrell, la UE ha dejado de tener capacidad para resolver algunos conflictos externos, como es el caso de Israel y Palestina. “No se le pueden pedir peras al olmo”, resumió el antiguo ministro de Exteriores en un evento del Real Instituto Elcano sobre su nuevo libro, ‘European foreign policy in time of covid-19’.

En los últimos años, la UE ha usado tanto la jerga diplomática para mostrarse “profundamente preocupada” (“deeply concerned”, en inglés) ante la erosión de los derechos humanos más allá de sus fronteras que la expresión se ha acabado convirtiendo en una parodia. Una cuenta de Twitter con casi 20.000 seguidores llamada 'Is EU Concerned?' (¿Está la Unión Europea preocupada?) retuitea a políticos o diplomáticos de la UE —y, en ocasiones, de otros países— cada vez que muestran su “profunda preocupación” por un conflicto a miles de kilómetros de distancia.

“La Unión Europea dice que está 'profundamente preocupada' porque no tiene nada destacado que decir”, explica Marcel Dirsus, investigador en asuntos de seguridad europeos en la Universidad alemana de Kiel. “En política, si se eligen con precisión, las palabras pueden tener un gran impacto, pero eso no es lo que está ocurriendo en el caso de la UE”.

Diplomacia 'deeply concerned'

Esta diplomacia 'deeply concerned' no es exclusiva de la Unión Europea. Con mayor frecuencia, debido al deterioro del orden multilateral y la menguante influencia de Occidente en el mundo, otras potencias se ven obligadas a hacer uso de esta expresión para lavarse las manos y enmascarar una posición de debilidad. “Todos nos reímos mucho [con la expresión ‘deeply concerned’], pero no tengo claro cuál es la alternativa”, explica un funcionario del Ministerio de Exteriores español.

El Departamento de Estado, el brazo exterior de Estados Unidos, lleva décadas emitiendo innumerables comunicados con la expresión “estamos preocupados”. El objetivo siempre ha sido mandar una advertencia al país en cuestión: estamos atentos a lo que está pasando y no nos gusta. Ya en 1947, el propio secretario de Estado George C. Marshall aseguraba que estaban “profundamente preocupados” por la guerra civil en Grecia.

"Estoy preocupado de que la UE esté profundamente preocupada por lo que va mal en el mundo y haga poco o nada para arreglarlo"

Pero en el caso de la UE, la broma ha llegado tan lejos que algunos diplomáticos han dejado de usar esas palabras por las críticas al club comunitario. Las ruedas de prensa diarias de la Comisión Europea, que en muchas ocasiones dedican más de una hora a asuntos exteriores, se convierten en una pasarela de distintos requiebros para expresar preocupación. El 8 de mayo, Borrell hacía uso de la fórmula de “seria preocupación” respecto a la situación en Israel y Palestina, pero en el segundo comunicado del 12 de mayo el equipo del catalán descartaba esa fórmula y apostaba por otra: “La UE está consternada por el gran número de civiles muertos”.

“Estoy profundamente preocupado de que la Unión Europea esté profundamente preocupada por todo lo que va mal en el mundo y haga poco o nada para arreglarlo”, afirma Alberto Alemanno, profesor de Derecho de la UE en la Universidad Jean Monnet. “El uso de esta expresión por la UE puede llegar a ofrecer legitimación a esos actores en ese tercer país porque les permite decir: mira, la UE y los Veintisiete me apoyan”, asegura Alemanno, en referencia a la ambigüedad de los comunicados europeos.

Preocuparse, no ocuparse

Para diplomáticos y analistas consultados, la fórmula es el perfecto reflejo de los problemas en acción exterior de la Unión Europea: puede preocuparse por los problemas, pero no ocuparse de ellos. En el centro de esa inacción está la unanimidad necesaria para las acciones europeas en materia exterior, un asunto que está en manos de los Estados miembros, que son muy celosos respecto a sus relaciones con terceros países.

Una de las pocas herramientas que tiene la Unión son las sanciones. Recientemente, los Veintisiete se han dotado de un nuevo instrumento de sanciones contra las violaciones de derechos humanos, que descargaron por primera vez, entre otros, sobre funcionarios chinos de la provincia de Xinjiang. Sin embargo, fuentes del Servicio de Acción Exterior (SEAE) han mostrado su preocupación por un uso demasiado prolijo de esa herramienta, consistente en una prohibición de viaje y una congelación de activos, que haga que acabe por perder su valor simbólico.

La UE tiene pocos instrumentos más dentro de su caja de herramientas para ejercer el 'poder blando' que está en su ADN. Porque la presión política, por ejemplo, se ve muy limitada por el hecho de que las capitales quieren que el alto representante, que es 'de facto' el jefe de la diplomacia europea, sea una figura débil y poco visible. Federica Mogherini, antecesora de Borrell en el cargo, chocó en muchas ocasiones con los ministros, que consideraban que la italiana tenía demasiado protagonismo. Hubo consejos de Asuntos Exteriores muy tensos en los que algunos de los representantes de los Estados miembros recriminaban abiertamente a Mogherini un reciente viaje, o unas declaraciones que ponían a uno u otro país en un aprieto ante una potencia extranjera con la que compartían intereses económicos.

Los propios políticos europeos son conscientes de que en muchos casos la política exterior se limita a lamentarse ante lo que ocurre en el mundo. El actual alto representante, Borrell, lo expresó de forma muy clara en una entrevista de mayo de 2019, antes de ser nombrado jefe de la diplomacia europea:

“Para mí, el Consejo de Asuntos Exteriores se parece más a un valle de lágrimas que a un centro de decisión, porque por allí pasan todas las llagas abiertas de la humanidad. Nos explican todos los dolores que causan; expresamos nuestra condolencia, nuestra preocupación… Pero de allí no sale una capacidad de acción, pasamos al siguiente. Y esta sensación de que uno tras otro van pasando para explicarnos lo que pasa en el centro africano, lo que pasa en el Líbano, lo que pasa en Libia, lo que pasa en Venezuela… En cada caso, decidimos un poco de ayuda humanitaria y expresamos nuestra condena, pero poca cosa más. Da una sensación de Europa muy poco capaz de influir en los asuntos del mundo”.

¿Fin de la unanimidad? No tan rápido

Para los Estados miembros más pequeños, la unanimidad es una garantía, un 'freno de emergencia' que ayuda a que sus prioridades no se vean ahogadas entre los intereses de los más grandes. Algunos diplomáticos creen que se enviaría una señal muy negativa deshaciéndose de la unanimidad en exteriores, porque es uno de esos puntos en los que Chipre puede decir que tiene el mismo músculo que Alemania.

“Sin duda, detrás de la habilidad limitada de la UE para posicionarse en temas de política exterior está el tabú definitivo: la regla de la unanimidad”, afirma Alemanno. “Sin embargo, la división actual con Hungría o Alemania/Francia sobre China está creando frustración. Es una situación en que la UE está profundamente preocupada y otros países pueden actuar de forma unilateral retando incluso la declaración de gran preocupación. Esto no puede aguantar mucho tiempo así, la credibilidad de la UE está en juego”.

Una de las demostraciones más claras en los últimos años de esta parálisis en exteriores se produjo con el caso de Juan Guaidó, allá por 2019. Mientras EEUU, Canadá y muchos otros países reconocían al opositor como nuevo “presidente encargado de Venezuela”, en Bruselas, Mogherini estaba colgada al teléfono, negociando con todos los Estados miembros durante horas en que la Unión Europea guardó silencio. Casi a medianoche, el bloque emitía un comunicado ambiguo y poco claro. En los días siguientes, Italia siguió bloqueando cualquier comunicado que mencionara a Guaidó o que diera un ultimátum claro al régimen de Maduro en los días siguientes. Así es en ocasiones la política exterior de la Unión, donde hay que poner de acuerdo a todas las capitales, cada una con sus intereses y sensibilidades, para tomar cualquier acción decidida.

En 2019, se discutió mucho sobre la posibilidad de acabar con la unanimidad en política exterior. La Comisión Europea propuso hacer uso de la flexibilidad que otorgan los Tratados para pasar a una mayoría cualificada en septiembre de aquel año. Pero, como muchos otros asuntos, ha quedado en el cajón de asuntos pendientes de la Unión Europea. El Parlamento Europeo tiene la esperanza de poder volver a ponerlo sobre la mesa en el marco de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, aunque algunos consideran que tampoco cambiaría gran cosa la asertividad de la UE.

“Seguimos con este discurso porque la Unión Europea no puede ponerse de acuerdo, pero, incluso aunque pudiera, seguramente se pondría de acuerdo en algo insignificante”, afirma Dirsus. “Por lo tanto, aunque te deshagas de la unanimidad en la política exterior, es poco probable que cambie nada. Es un producto de la cultura estratégica de Europa (o la falta) en contraposición a la estructura de las instituciones europeas”.

"La UE no puede ponerse de acuerdo, pero, incluso aunque pudiera, seguramente se pondría de acuerdo en algo insignificante"

Otros analistas prefieren mantenerse optimistas y recalcar los puntos más positivos de la acción exterior de la UE. Charles Michel, presidente del Consejo Europeo, medió recientemente en el conflicto político interno en Georgia y logró un acuerdo entre el Gobierno y la oposición después de meses de tensión. En Bruselas, se ve como un ejemplo de una Unión Europea involucrada en su vecindario y capaz de solucionar problemas reales, funcionando como estabilizadora.

La Unión también intenta salvar el acuerdo nuclear iraní con incansables rondas de negociación en las que tiene un papel muy destacado el español Enrique Mora, del Servicio de Acción Exterior, que está haciendo de Viena, donde se celebran las conversaciones para intentar que Estados Unidos vuelva a la mesa del acuerdo, su segundo hogar.

Ni siquiera todos están de acuerdo en la debilidad de la UE con su diplomacia 'deeply concerned'. "Para la gente común, 'profundamente preocupado' pueden ser palabras vacías, pero ellos no son los que tienen que entender el mundo diplomático", recalca Sophie Vanhoonacker, profesora de política exterior de la UE en la Universidad de Maastricht. "La UE es un actor diplomático y está muy versado en el lenguaje diplomático. Terceros países u organizaciones internacionales que reciben este tipo de mensaje saben cómo interpretarlo y saben que es la forma de la UE para mostrarse en desacuerdo".

En cualquier caso, aunque la UE consiga mejorar el funcionamiento de su Servicio de Acción Exterior y dé más peso a sus palabras, fuentes consultadas que conocen las entrañas de las instituciones aseguran que es difícil que la comunicación cambie. ¿El motivo? Somos hijos de nuestro tiempo. Cada vez se espera una reacción más rápida a las distintas crisis a través de comunicados o redes sociales, y en ocasiones hay poco que hacer en el corto plazo, más allá de lanzar un ambiguo mensaje que incluya las dos palabras mágicas: “Profundamente preocupados”.

Pavel Mayer, antiguo político alemán del Partido Pirata y autor de un pequeño y divertido diccionario sobre el vocabulario de la diplomacia, definió “profundamente preocupado” como “esto no nos gusta y cuando tengamos la más remota idea de qué hacer, puede que hagamos algo”. Por su parte, “extremadamente preocupdo” aseguró que significaba “esto no nos gusta y tenemos miedo, pero si actuamos lo vamos a empeorar y todo el mundo tendrá más miedo, así que nos sentaremos y nos pondremos a llorar”.