España cierra una presidencia europea marcada por el embudo legislativo y la bronca nacional

Este 31 de diciembre, España pasa el testigo a Bélgica al frente de la presidencia rotatoria del Consejo de la Unión Europea. Se ha hablado mucho de la presidencia española, pero se ha hablado casi más antes de que esta comenzara de lo que se ha hablado durante el propio semestre. Han sido muchas las razones, pero dos destacan por encima de todas las demás. La primera ha sido la cargadísima agenda nacional, que lo ha marcado todo desde julio hasta diciembre, y la segunda razón es que no había una visión realista sobre en lo que consiste una presidencia del Consejo de la Unión Europea, lo que hizo que las expectativas fueran bastante mayores de lo que luego ha sido la realidad.

En términos generales, ha sido una presidencia correcta, ha cumplido bien con su función y no ha habido quejas dentro de la maquinaria de Bruselas. Ursula von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea, y Charles Michel, del Consejo Europeo, aprovecharon la rueda de prensa conjunta con Pedro Sánchez, presidente del Gobierno, para felicitar al líder socialista, por lo que consideraron una buena presidencia. España ha liderado el cierre de 50 negociaciones y ha conseguido concluir algunos dosieres especialmente delicados. Uno de los principales éxitos de la presidencia ha sido cerrar el acuerdo de los Veintisiete sobre el diseño de las futuras reglas fiscales de la Unión Europea, que todavía deben negociarse con la Eurocámara antes de que sean aprobadas y se comiencen a aplicar en 2025.

Marcada por la política nacional

Mucho antes de que la presidencia comenzara ésta ya tenía una fuerte marca electoral. Estaba previsto que las elecciones generales se celebraran hacia el final del semestre, en diciembre, y eso hacía que muchos temieran un semestre muy politizado, con el Gobierno queriendo utilizar la plataforma europea para aumentar su perfil internacional, uno de los atractivos para una parte de los votantes, y con la oposición tratando de empañar un semestre importante para la imagen de España. La decisión del presidente del Gobierno de adelantar las elecciones generales al 23 de julio no cambió la situación.

Sánchez ni siquiera realizó el tradicional discurso de apertura del semestre ante la Eurocámara para explicar las prioridades de la presidencia del Consejo de la Unión Europea, un discurso que se acabó celebrando en el mes de diciembre, a modo de clausura del semestre, porque cuando tocaba inicialmente el Gobierno estaba en funciones y la oposición presionaba a la presidencia de la institución para evitar que se pudiera utilizar como una plataforma electoral. Moncloa finalmente renunció a ese discurso y decidió que se retrasara hasta que hubiera Gobierno.

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Esa intervención de Sánchez ante el Parlamento Europeo fue una muestra del poco peso que ha tenido la presidencia europea de España en la política nacional, más allá de su uso instrumental para el pulso habitual: fue una sesión muy bronca, pero no por las diferencias respecto a la presidencia del Consejo de la UE, sino por la discusión nacional, muy especialmente por la cuestión de la amnistía. Algunos esperaban una europeización del debate nacional aprovechando un semestre que permitiría llevar a la discusión patria algunos asuntos europeos de impacto directo sobre la vida de los españoles, como el futuro de las reglas fiscales o el Pacto Migratorio, pero lejos de ocurrir eso, lo que se vio en Estrasburgo fue una "nacionalización" del debate europeo.

Esa Ley de Amnistía ha hecho que casi todo lo que se escuche de España en Bruselas a nivel político en estos meses haya tenido que ver con la polémica ley acordada entre socialistas y Junts para la investidura de Sánchez, unas negociaciones que tuvieron su epicentro además en el corazón del barrio europeo de la capital comunitaria. El Gobierno y la oposición, sabiendo que ganar la batalla de Bruselas les da una enorme legitimidad en la política nacional, han aprovechado cada ventana de oportunidad que han tenido para hablar, de una manera u otra, de la Ley de Amnistía.

Una muestra de ello es que la primera vez que Sánchez decidió confirmar que se estaba hablando de amnistía con Junts fue a la entrada de la cumbre europea en Granada, y la primera vez que pronunció la palabra, rompiendo una especie de tabú, lo hizo durante la rueda de prensa posterior a la cumbre, acompañado por Charles Michel, presidente del Consejo Europeo, y Ursula von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea. El mensaje implícito que lanzaba el presidente era que la amnistía no llamaba la atención de los líderes europeos, hasta el punto de que la primera vez que decidía hablar del asunto era acompañado por dos de ellos.

El semestre europeo ponía a España en una buena posición para aumentar su influencia y su presencia en todos los ámbitos de la Unión, para proyectar mejor lo que piensa el país sobre asuntos clave del futuro del club comunitario. Estos seis meses han ayudado a curtirse a técnicos y diplomáticos, cuyos aprendizajes serán beneficiosos para España en los años venideros, pero no se ha aprovechado demasiado al más alto nivel político para proyectar la visión del país respecto a asuntos clave, más allá del informe Resilient EU2030, que detalla la idea de la autonomía estratégica abierta y cómo conseguirla, un documento que elaboró la Oficina Nacional de Prospectiva y Estrategia, cuyo director, Diego Rubio, se ha convertido ahora en el sherpa de Sánchez, pero que no ha hecho demasiado ruido.

Embudo legislativo

La realidad es que la presidencia va muy poco sobre alta política y mucho sobre trabajo técnico, gris y poco agradecido. El presidente del Gobierno tiene un rol reducidísimo durante la presidencia rotatoria del Consejo de la Unión Europea y los protagonistas son los técnicos, el embajador representante permanente ante la Unión Europea, Marcos Alonso, y los ministros del Gobierno que presiden las distintas formaciones del Consejo. Y en este sentido, la presidencia no se ha visto contaminada por la política nacional más allá de un caso concreto.

La única interferencia real entre la política nacional y la presidencia se ha producido en el Consejo de Asuntos Generales (CAG), al que el Gobierno ha llevado una y otra vez la propuesta para que el catalán, el euskera y el gallego se conviertan en lenguas oficiales de la Unión Europea, un cambio en el régimen lingüístico de la Unión que requería el apoyo unánime de los Estados miembros, un respaldo que el Ejecutivo nacional sabía desde muy temprano que no obtendría. El Gobierno ha llegado a irritar a algunas delegaciones, incluyendo el asunto en cada uno de los encuentros, incluso cuando no había novedades en el caso.

Pero más allá de ese caso, en el que finalmente el Gobierno ha tenido que admitir que no era posible una votación sobre el asunto durante su semestre europeo, la presidencia ha tenido a sus protagonistas en las discusiones más técnicas. En este sentido se han celebrado cuatro grandes pactos, tres de ellos finales y uno a nivel de los Estados miembros, que hacen que se pueda considerar que la presidencia española del Consejo de la Unión Europea ha sido fructífera. Era un semestre muy delicado, porque se encontraba al final de la legislatura, siendo el último en el que se pueden alcanzar grandes acuerdos antes de la celebración de elecciones europeas en junio de 2024. La presidencia belga, que sucederá a la española, tendrá muy poco margen de maniobra y en Bruselas consideran que el límite para llegar a acuerdos entre los colegisladores para que sean aprobados por la Eurocámara antes de que entre en receso de cara a los comicios europeos es el mes de marzo.

Respecto a los grandes pactos de la presidencia, más allá de decenas de otros acuerdos en materias con menor exposición, el primero de ellos es el acuerdo para la reforma del mercado eléctrico, muy impulsada por Teresa Ribera, vicepresidenta del Gobierno y muy activa en Bruselas durante la crisis energética que se ha vivido en los últimos años, convirtiéndose en una referencia en el grupo de ministros de Energía. Este pacto ha sido final, es decir, que solamente está pendiente que sea aprobado por el Consejo y por el Pleno de la Eurocámara.

Un segundo gran acuerdo, también salido de los trílogos y, por lo tanto, ya únicamente pendiente de su aprobación final por parte de los colegisladores, tiene que ver con el Pacto de Migración y Asilo, en el que la Unión Europea lleva trabajando desde hace años, pero en el que el acuerdo ha sido siempre imposible. El pacto establece un sistema más duro y rápido, muy enfocado en el retorno de los que no tienen derecho a permanecer en la Unión, y ha sido muy criticado por distintas organizaciones, así como por los grupos de Los Verdes y La Izquierda de la Eurocámara. El acuerdo incluye una "solidaridad flexible" que permitirá a los Estados miembros que no están sometidos a la presión migratoria decidir si cooperan con los de primera línea, acogiendo a solicitantes de asilo o haciendo contribuciones económicas.

Opinión

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El tercer gran acuerdo es el pacto en trílogos de la primera ley de inteligencia artificial de la Unión Europea, en el que jugó un papel muy importante la recientemente dimitida Carme Artigas, que era secretaria de Estado para Digitalización e Inteligencia Artificial y que estuvo al frente de la presidencia española del Consejo durante una larga negociación que se prolongó durante varios días hasta llegar a un acuerdo que, ahora, en todo caso, está pendiente de que algunos países, entre ellos Francia y Alemania, que dudan sobre la idoneidad del texto acordado, acaben respaldándolo.

El cuarto y último gran acuerdo de la presidencia tiene que ver con la reforma de las reglas fiscales de la Unión Europea. En este caso no se trata de un pacto final, sino de un acuerdo entre los Veintisiete de cara a las negociaciones con los colegisladores. El objetivo siempre fue cerrar esa posición antes de que terminara el año, y con un esfuerzo importante liderado a nivel político por Nadia Calviño, vicepresidenta económica del Gobierno, y a nivel técnico por Carlos Cuerpo, secretario del Tesoro, se ha conseguido a tiempo. Se trata de uno de los dosieres más importantes de la presidencia, por su complejidad técnica y política, que marcará la gobernanza económica de la Unión Europea durante décadas.

España ha tenido una presidencia correcta, muy marcada por la política nacional, pero salvo puntualmente, como las cuestiones de las lenguas en el CAG o el bronco debate con Sánchez en la Eurocámara, se ha notado más de puertas hacia dentro que en Bruselas. A nivel del funcionamiento del Consejo, la presidencia rotatoria ha logrado sacar expedientes clave en un momento fundamental, ya que ante las elecciones europeas un fracaso en estas negociaciones podía retrasar acuerdos cruciales hasta la próxima legislatura. Por ejemplo, un fracaso en cerrar las reglas fiscales podía llevar a la Unión a pasar el año 2025 también con el viejo régimen. Los cuatro grandes acuerdos son el principal legado de la presidencia rotatoria de España del Consejo de la Unión Europea en 2023.