Desorden nuclear: la patata caliente que afecta a todos los países

La invasión a gran escala de Rusia está íntimamente ligada al orden nuclear mundial. El presidente ruso, Vladímir Putin, ha lanzado innumerables amenazas nucleares desde febrero de 2022. Entre otras cosas, ha advertido a quienes se planteen acudir en defensa de Ucrania de consecuencias "nunca vistas en toda vuestra historia", ha puesto a las fuerzas nucleares rusas en "servicio de combate reforzado" y se prepara para desplegar cabezas nucleares rusas en Bielorrusia.

El Kremlin también ha condicionado las conversaciones sobre control de armamento con Estados Unidos a Ucrania, afirmando que dichas conversaciones "no pueden aislarse de las realidades geopolíticas" en un intento de chantajear a Washington para que renuncie a Kiev. De hecho, el mero hecho de la guerra podría romper el régimen internacional de no proliferación, ya que los países que se enfrentan a amenazas a su seguridad pueden ser más propensos a buscar la bomba y los que ya la tienen nunca renunciarán a ella.

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Sin embargo, el orden nuclear mundial ha demostrado ser resistente al desafío de Putin. Las normas, prácticas e instituciones de la era nuclear —por injustas que sean— siguen siendo en gran medida las mismas que antes de la guerra. Las armas nucleares rusas pueden disuadir a los países de la OTAN de enviar tropas a luchar junto a las de Ucrania. Pero las armas nucleares de la alianza también disuaden a Rusia de atacar los centros de abastecimiento de Polonia y otros lugares que facilitan la autodefensa de Ucrania. La norma de no utilización de armas nucleares se mantiene intacta y ningún nuevo país ha adquirido armas nucleares desde la toma de Crimea por Rusia en 2014. El compromiso multilateral de los europeos a través de la UE y la OTAN puede ayudar a apuntalar este incómodo equilibrio.

Fisuras nucleares

Los Estados miembros de la UE están profundamente divididos en materia nuclear. Un país de la UE, Francia, dispone de arsenal nuclear propio. La mayoría de los demás se benefician del paraguas nuclear de Estados Unidos como miembros de la OTAN. Bélgica, Alemania, Italia y los Países Bajos incluso albergan armas nucleares estadounidenses en su territorio gracias a los acuerdos de compartición nuclear de la alianza. Austria e Irlanda, por su parte, desempeñaron un papel decisivo en la redacción y adopción en las Naciones Unidas del Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares (TPNW, por sus siglas en inglés) en 2017, que pretende prohibir completamente las armas nucleares; Malta también lo suscribió. Finlandia y Suecia, que no se alinearon militarmente durante la Guerra Fría y después de ella, se han unido a la OTAN o, en el caso de este último país, lo harán de forma inminente.

Así pues, los Estados miembros de la UE representan toda la gama de opiniones sobre las armas nucleares. En consecuencia, la postura de la UE sobre las armas nucleares y la forma de abordar sus riesgos, amenazas y beneficios refleja los tres pilares del Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (TNP) de 1968 como mínimo común denominador: no proliferación nuclear, acceso a la energía nuclear civil y desarme negociado. La OTAN sostiene que seguirá siendo una alianza nuclear mientras existan armas nucleares. En privado, algunos líderes europeos podrían incluso suscribir la opinión de la difunta primera ministra británica Margaret Thatcher: "Quiero una Europa libre de guerras. No creo que una Europa libre de armas nucleares sea una Europa libre de guerras". Puede que sus filas hayan aumentado desde febrero de 2022. Pero esta diversidad de puntos de vista en la UE también permite a los gobiernos de los Estados miembros comprometerse de forma creíble con distintos grupos de interés globales, ya que las opiniones en todo el mundo no son menos diversas.

Proliferación del tratado nuclear

A partir de 2010, las "consecuencias humanitarias de cualquier uso de armas nucleares" empezaron a recibir cada vez más atención en los debates internacionales. Austria y otros países defendieron una "Iniciativa Humanitaria" y se comprometieron a colmar la laguna jurídica sobre la prohibición que el TNP dejaba abierta. Los simpatizantes del Tratado de Prohibición entre los Estados miembros de la UE han intentado desde entonces cambiar la postura por defecto del bloque. Dentro de la UE, esto llevó a la cristalización de dos subgrupos que, según un funcionario de la UE, sacaban "lo peor" tanto de los partidarios como de los detractores cada vez que el TPNW estaba en la agenda. El resultado ha sido un acuerdo de desacuerdo entre los miembros de la UE, para evitar el elefante en la habitación y permitir el progreso en otras partes de la agenda de la política común de seguridad y defensa de la unión.

El TPNW no ha tenido ni el efecto que esperaban sus defensores ni el que temían sus oponentes. Los detractores del tratado de prohibición habían argumentado que socavaría el régimen del TNP. Pero desde su entrada en vigor en 2021, ningún signatario del TPNW se ha retirado del tratado de 1968. Al contrario, muchas declaraciones gubernamentales han subrayado la complementariedad de ambos tratados, como hizo la declaración final de la primera reunión de las partes del TPNW en junio de 2022.

Donde la reunión se quedó corta fue en la condena de la invasión nuclear de Ucrania por parte de Rusia. A pesar de su énfasis en los principios humanitarios, la solidaridad de los miembros del Tratado de Prohibición con los atacados debería haber sido casi natural. Después de todo, Ucrania es uno de los cuatro únicos países del mundo que han renunciado a las armas nucleares (los otros son Bielorrusia, Kazajistán y Sudáfrica). Sin embargo, la mayoría de las delegaciones se abstuvieron de llamar la atención sobre Rusia —aunque no todas— y la declaración final recurrió de hecho al ¿que sería? nuclear, castigando "todas y cada una" de las amenazas nucleares. Esto podría convertirse en un obstáculo para la ampliación del número de miembros, al igual que el rechazo del tratado de prohibición por parte de los países que realmente llevarían a cabo el desarme. En comparación con el TPNW, la participación de Estados Unidos, el Reino Unido y la Unión Soviética en el TNP impulsó considerablemente la adhesión de otros miembros de la ONU.

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El no resultado de la conferencia de revisión del TNP del año pasado ilustra otra forma en la que la guerra de Rusia ha afectado a los foros basados en el consenso. Mientras que en la reunión sobre el tratado de prohibición se evitó adoptar una postura sobre la invasión para lograr el consenso, el veto ruso en el último día de la conferencia del TNP impidió una declaración conjunta y, con ella, una condena explícita de la ocupación rusa de la central nuclear de Zaporiyia. Algunos delegados manifestaron su frustración por el hecho de que la guerra desplazara los debates sobre otras cuestiones críticas, como las tecnologías emergentes y perturbadoras y sus efectos sobre los riesgos y la estabilidad nucleares. Otros se mostraron decepcionados por el hecho de que el lenguaje sobre desarme del borrador no fuera lo suficientemente amplio. Pero la mayoría consideró que la conferencia había sido un éxito y ninguno (salvo Rusia) amenazó con bloquear la declaración final.

"¡Señores, aquí no se puede pelear!".

La disciplina diplomática ha permitido a los miembros de la UE y a sus socios impulsar una condena de mayor alcance en foros mayoritarios como la junta de gobernadores del Organismo Internacional de la Energía Atómica, que adoptó tres resoluciones en 2022 contra la oposición rusa. Los diplomáticos europeos deben ser conscientes de los mecanismos de toma de decisiones de los foros en los que operan, y reconocer que la percepción de sus iniciativas por parte de países de África, Asia y América Latina podría evolucionar a medida que se prolongue la guerra de Rusia. Si los europeos van demasiado lejos, ello podría ir en detrimento del progreso en otras cuestiones importantes para esos países. En algunos casos, reunir una coalición para una declaración paralela puede ser más eficaz que insistir en un lenguaje específico para un documento de consenso. Esto también puede servir para poner en un aprieto a los países reticentes. China, por ejemplo, se ha mostrado notoriamente reacia a participar en debates sobre su arsenal y doctrina nucleares.

Los Estados miembros de la UE y los aliados de la OTAN pueden adoptar otras medidas para reducir los riesgos nucleares. El control de armamentos entre Estados Unidos y Rusia se encuentra en fase terminal, y la expansión nuclear de China se acelera sin control. A falta de acuerdos formales de control de armamentos, la comunidad internacional está redescubriendo las medidas de reducción de riesgos, transparencia y fomento de la confianza como formas de cerrar las vías más arriesgadas para una escalada inadvertida y accidental entre las potencias nucleares. Los canales de comunicación entre militares, por ejemplo, pueden ayudar a desconfigurar las actividades y evitar malentendidos. Los aliados de la OTAN también han demostrado una moderación unilateral al abstenerse de reflejar las bravuconerías nucleares rusas, para evitar normalizarlas.

Pero incluso en un área tan aparentemente incontrovertible como la reducción del riesgo nuclear, no todas las medidas imaginables mejoran realmente la seguridad. Y, dado el historial de manipulación deliberada de riesgos por parte de Rusia, algunas podrían incluso poner a los europeos en clara desventaja militar. Podría decirse que Rusia ha confiado demasiado en lo que no harían los países de la OTAN en apoyo de Ucrania. No obstante, mientras los aliados de la OTAN y sus socios intentan promover una distinción entre comportamiento nuclear responsable e irresponsable —o para algunos: menos irresponsable y más irresponsable— algunos riesgos asociados a las medidas unilaterales podrían seguir mereciendo la pena aceptarlos para conseguir un apoyo internacional más amplio en la confrontación narrativa con Rusia (y China).

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Los europeos deben prepararse para una era de intensa competencia nuclear. Además de la mayor propensión de Rusia a la manipulación de riesgos, cada vez hay más razones para dudar del compromiso de Moscú con la no proliferación: El plan ruso de desplegar cabezas nucleares en Bielorrusia pone patas arriba las anteriores críticas del Kremlin a los acuerdos de reparto nuclear de la OTAN. El Kremlin también podría llegar a creer que la proliferación selectiva —o el apoyo tácito a la cobertura nuclear de otros— crearía más quebraderos de cabeza y distracciones a Occidente que a sí mismo. La dependencia de Rusia de los aviones no tripulados iraníes para atacar la infraestructura civil de Ucrania ya ha provocado un cambio en la postura de Moscú respecto a las negociaciones para frenar las ambiciones nucleares de Teherán. Lejos de la era posterior a la guerra fría de reducción cooperativa de la amenaza, Rusia se está convirtiendo en un granuja nuclear.

Es crucial condenar el comportamiento de Rusia en los términos más amplios posibles. Sin embargo, es el desprecio del Kremlin por las normas humanitarias y el violento rechazo de la arquitectura de seguridad europea posterior a la guerra fría lo que exige que los europeos y los aliados de la OTAN sean capaces de disuadir y, si es necesario, derrotar la agresión rusa. Más allá de los requisitos para una defensa convencional y una disuasión eficaces, una estrategia de armamento competitiva daría a Rusia una razón para tomar en serio a los europeos como contrapartes en el control de armamentos. Esto también apoyaría los objetivos de no proliferación de la UE, al permitir a Washington desviar recursos y atención hacia la garantía de aliados en otras regiones dado que las garantías de seguridad con respaldo nuclear de EEUU han contribuido durante mucho tiempo a limitar la proliferación de armas nucleares.

Con toda probabilidad, Estados Unidos llevará a cabo su "pivote indo pacífico" en los próximos años, o se verá obligado a hacerlo repentinamente en respuesta a las acciones chinas. En ese escenario, será cada vez más imperativo que los europeos planteen a Rusia riesgos y desafíos que desearía negociar, en lugar de suplicar en vano al Kremlin que entre en razón.

*Análisis publicado originalmente en inglés en el European Council on Foreign Relations por Rafael Loss titulado 'Multilateral nuclear disorder: Let’s rock till we explode'