El embrollo jurídico de la Ley de Estabilidad hace peligrar los plazos de los Presupuestos

El Gobierno metió un gol por la escuadra a la oposición para sortear el veto de PP y Ciudadanos a la reforma de la Ley de Estabilidad. Pero eso en modo alguno significa que vaya a ganar la batalla. O no, desde luego, de manera cómoda y rápida. El atajo legal hallado por el PSOE anticipa una guerra total con la oposición que aboca, casi con seguridad, a un retraso en la presentación de los Presupuestos Generales del Estado de 2019. Pedro Sánchez quería llevarlos al Congreso a finales de noviembre o principios de diciembre. Ese plazo ahora podría ser algo más lejano. Sigue siendo el objetivo del Ejecutivo presentarlos en esas fechas, y por el que van a trabajar hasta el final, pero tanto en Hacienda como en el PSOE admiten que incluso con la argucia hecha, el registro de los PGE podría retrasarse unas semanas si la oposición los torpedea al máximo. Quizás hasta enero.

Sánchez esgrimió este miércoles en el Congreso que el ardid empleado por su grupo, y apoyado por sus socios, es "perfectamente legal", y que de hecho se ha usado en ocasiones anteriores. Lo que hizo el PSOE ayer martes fue lo siguiente: una vez que comprobó que la Mesa de la Cámara cerraba el plazo de presentación de enmiendas parciales a una proposición de ley suya que desarrolla una parte del pacto de Estado contra la violencia de género —la específica para mejorar la formación de jueces y fiscales en esta materia—, registró por la tarde, y por sorpresa, una enmienda que cambia otra ley, la de Estabilidad Presupuestaria, para despojar al Senado del poder de vetar la senda de déficit. Es cierto que otras veces los gobiernos han echado mano del mismo recurso: presentar una enmienda a una ley para cambiar otra ley. Lo que en el argot jurídico se llama enmienda incongruente con el objeto de una norma, o no homogénea con su contenido.

PP y Ciudadanos se escandalizaron por la maniobra del Ejecutivo y comenzaron a preparar su batalla legal. Y anticipan que será larga y dura. El PSOE dice estar preparado, porque su meta última es reformar la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF). Solo así podrá garantizarse que su senda de déficit permitida por Bruselas —que autoriza 6.000 millones de euros extra para 2019— pasa el filtro de las Cámaras, ya que la LOEPSF, tal y como la redactó el PP en 2012, sitúa Congreso y Senado en pie de igualdad. Es ciertamente algo insólito en el trámite parlamentario, pues todas las normas siempre vuelven al Congreso cuando son vetadas por la Cámara Alta, y eso es lo que persigue el Gobierno desde hace semanas, eliminar esa "anomalía". Una vez que tenga reformada la ley, presentaría la senda de déficit nueva y a partir de ahí ya podría registrar los PGE acoplados a esos objetivos de estabilidad. Esa es la secuencia ideal para el Ejecutivo.

La enmienda podría ser aprobada por el pleno del Congreso en la segunda semana de octubre, y de ahí viajar al Senado, donde el PP tiene mayoría

La duda ahora es cuándo podrá culminar todos esos pasos. Porque en el Gobierno y en el PSOE se admite que puede haber un retraso sobre la previsión inicial anunciada por Sánchez —que los PGE llegarían a las Cámaras a finales de noviembre o principios de diciembre—, sobre todo por los impedimentos que PP y Cs ya han dicho que interpondrán para bloquear lo que entienden que es un "fraude de ley". Pero, en todo caso, insisten, el propósito firme sigue siendo cumplir esos plazos previstos y pelearlo hasta el final. También recuerdan que de esos 6.000 millones adicionales, solo 1.200 se los quedaría el Estado (una de las cinco décimas concedidas por Bruselas), por lo que el impacto en la elaboración de los PGE es "residual".

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En la Mesa de la comisión de Justicia

Los socialistas esgrimen que ahora mismo ellos son los dueños de la primera parte de la tramitación. La enmienda que cambia la Ley de Estabilidad cuelga, en efecto, de una proposición de ley que aplica un punto muy concreto del pacto de Estado contra la violencia de género, y esta propuesta, al cerrarse ayer martes los plazos de presentación de aportaciones de los grupos, ya está en manos de la comisión de Justicia. Y la Mesa de este órgano la controlan el PSOE y sus socios, pues disponen de tres de los cinco puestos. La presidenta es la socialista Isabel Rodríguez.

En principio, si el Gobierno demanda el trámite urgente de una ley en el Senado, la Cámara Alta no puede resistirse y ha de aceptarlo

La orden que tiene Rodríguez es la de agilizar los trámites al máximo. Mañana jueves se reúne la Mesa de su comisión para analizar todas las enmiendas a la proposición. A partir de ahí, convocará a los miembros de la ponencia lo antes posible para que redacten su informe, y después el debate residirá en la propia comisión de Justicia, que es la que aprobará el dictamen (con las enmiendas —también la que se refiere a la reforma de la Ley de Estabilidad— incluidas). Ese dictamen podría ir al pleno del Congreso en la segunda semana de octubre, como pronto. A primeros del mes próximo —como ocurre con todas las primeras semanas de mes—, no hay sesión plenaria. La fecha de llegada al hemiciclo la pone la Junta de Portavoces, en la que cada grupo tiene voto ponderado, y que dominan el PSOE y sus socios.

Una vez que la Cámara Baja valide el dictamen, el texto viajará al Senado, en el que el PP cuenta con una holgada mayoría absoluta. La dirección del PSOE ya anticipa que, en virtud del artículo 90.3 de la Constitución, demandará que la reforma se tramite por la vía de urgencia. Esto implica que la Cámara Alta dispone de solo 20 días, y no de dos meses (que es el periodo ordinario), para cumplimentar su obligación legislativa.

Fuentes del Senado aseguran que si el Ejecutivo demanda la declaración de urgencia, la institución no puede resistirse, por mucho que el PP patalease. El artículo 133 del reglamento de la Cámara Alta señala que "en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados, el Senado dispone de un plazo de veinte días naturales para ejercitar sus facultades de orden legislativo". Las mismas fuentes subrayan que da igual que se trate de proyectos de ley —los que envía el Gobierno al Parlamento— o proposiciones de ley —las que plantean los grupos, como es este el caso—: si el Ejecutivo pide la urgencia, el Senado se la ha de conceder. Lo mismo cree el PSOE, que además cita una sentencia del Tribunal Constitucional que le da la razón (la 234/2000). Otra cosa es que el PP busque otros mecanismos para dilatar los plazos, como la petición de informes a los letrados antes de que arranque la tramitación y comience la cuenta atrás de los 20 días.

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Lo importante para el PSOE, en todo caso, es que ya hay un horizonte máximo. Con la triquiñuela de la que ha tirado, la tramitación de la reforma de Estabilidad puede estar lista a mitad de noviembre —ello sí permitiría a Sánchez cumplir sus propios plazos— o, en el peor de los casos, si el Senado no admite la urgencia, para diciembre. Es decir, que como tarde a finales de diciembre o principios de enero podría presentar sus nuevos PGE y soñar con agotar la legislatura y llegar a 2020. Sin embargo, si la modificación de la LOEPSF seguía su cauce normal, el de la proposición ayer admitida a trámite por el pleno, todo podría eternizarse, porque PP y Cs podrían usar su mayoría para dilatar los plazos de presentación de enmiendas, torpedeando todo el procedimiento y haciéndolo naufragar.

Tomada en consideración

Y es que populares y Ciudadanos pusieron rápidamente su maquinaria legal a trabajar para frenar esta treta del Gobierno. Las dos formaciones consideran que la partida todavía no está perdida y confían en devolver el golpe a los socialistas. Su objetivo es devolver esta enmienda a la Mesa del Congreso, donde los dos grupos tienen mayoría absoluta —cuentan con cinco de los nueve puestos—. Una vez en la Mesa, podrían quitar esta enmienda de la Ley de Violencia de Género para ubicarla en la reforma de la Ley de Estabilidad admitida a trámite este mismo martes, de modo que siguiera el camino ordinario.

Los populares adelantan que pedirán el amparo a la Mesa del Congreso, que controlan con Cs, para que desbarate la estrategia de los socialistas

Si lo consiguen, las dos formaciones lograrían reubicar la enmienda donde querían tenerla desde el primer momento y frustrar la maniobra de los socialistas. Esto significaría que tendría que superar el trámite de la comisión de Hacienda del Congreso y poseerían la capacidad de prolongar todos los procedimientos en el Congreso antes de pasar al Senado.

Los populares pedirán amparo a la Mesa del Congreso para que sea esta quien se pronuncie sobre la enmienda antes de que pase a la Mesa de la comisión de Justicia. Fuentes del partido señalan que es la vía más rápida para conseguir paralizar esta enmienda introducida “con nocturnidad y alevosía”. Los socialistas, por el contrario, entienden que la enmienda ya no está en manos del órgano rector de la Cámara Baja, sino en manos de la Mesa de la comisión de Justicia, que ellos controlan. Y como no van a pedir en este último órgano ningún informe jurídico, podrán acelerar la tramitación al máximo.

"Los PGE llegarán a tiempo"

En todo momento, el Ejecutivo subraya que es una minoría, la de PP y Cs, la que pone trabas al deseo mayoritario de la Cámara Baja, como se vio ayer en el pleno: por 181 votos a favor (PSOE, Unidos Podemos, ERC, PNV, PDeCAT, Compromís, EH Bildu, Nueva Canarias y Coalición Canaria), 164 en contra (PP, Cs, Foro y UPN), se acordó tomar en consideración la proposición de ley de reforma de la LOEPSF. Como populares y naranjas "amenazaban" con ralentizar su tramitación urgente, los socialistas registraron por sorpresa esa enmienda con el mismo propósito dentro de la ley sobre violencia machista.

Fuentes de Hacienda reconocen que "no pasa nada" si hay un pequeño retraso de unas semanas, aunque prefieren no ponerse en ese escenario

En el caso de que la Mesa del Congreso no pueda actuar, Ciudadanos ha activado otra segunda vía para detenerlo. Ya ha registrado un escrito a la Mesa de la comisión de Justicia [aquí en PDF] para que no admita la enmienda de la polémica, porque es contraria, entiende, a la doctrina del Tribunal Constitucional.

Para Ciudadanos, esta reforma tiene que pasar por la comisión de Hacienda, que es quien tiene la competencia para debatir esta ley. “La comisión de Justicia no tiene competencia para aceptar esta enmienda y tendrá que ser la Mesa quien se pronuncie al respecto”, explican fuentes del partido.

La bronca será ardua y larga. Por eso en el Ejecutivo insisten en que pelearán con uñas y dientes para cumplir con los plazos previstos. "Llegarán a tiempo", dicen fuentes de Hacienda. Pero en el ministerio y en el PSOE asumen que cabe un cierto retraso. "Nosotros vamos a tener construido el Presupuesto para cuando estaba previsto. Pero no pasa nada porque se retrase unas semanas y se presente en enero. Que se retrasa un mes, pues se retrasa un mes, pero no es nuestra intención. No nos pongamos en el peor escenario", señalaban fuentes próximas a la ministra María Jesús Montero. Incluso en el Grupo Socialista señalaban que si hace falta habilitar enero —es un mes de vacaciones parlamentarias—, se hará. El Ejecutivo, decían, no va a "renunciar" en ningún caso a presentar sus PGE y a hacerlo con la nueva senda, más flexible que la aprobada por el PP antes de ser desalojado del poder. Los socialistas son conscientes de que PP y Cs pondrán todo tipo de trabas, y de hecho denuncian que han usado la Mesa del Congreso a su antojo, "retorciendo" el reglamento.

Lo que está en juego detrás de toda esta pelea jurídica y política es la aprobación de los PGE. El presidente los necesita para aguantar hasta 2020

Bajo toda esta batalla jurídica y política se encuentra un gran objeto de deseo: los Presupuestos Generales del Estado de 2019. El Gobierno quiere presentarlos y aprobarlos (en la precampaña de las elecciones municipales, autonómicas y europeas, por cierto), porque ello conferiría estabilidad a la legislatura. Si no los lograra sacar adelante, según ha deslizado el propio Sánchez, podría haber convocatoria anticipada de elecciones. Y eso es lo que le piden ya PP y Cs: urnas inmediatas.

Otra salida posible es que el Ejecutivo presente sus PGE en plazo con la senda anterior, la del PP, más restrictiva. Hacienda subraya que el impacto sería "residual", puesto que son 1.200 millones de euros menos de gasto en unas cuentas de 125.000 millones. Ese ajuste al alza se podría aumentar durante el trámite parlamentario, aunque en este caso quienes sufrirían que no se aprobasen los nuevos objetivos de estabilidad son las CCAA: de las cinco décimas extra que da Bruselas, una (1.200 millones) se la queda el Estado, dos (2.400) las comunidades y las dos últimas la Seguridad Social. Sin embargo, fuentes de la dirección del Grupo Socialista indicaban que la secuencia clara con la que trabaja el Gobierno es esta: primero, reforma de la Ley de Estabilidad; segundo, aprobación de la senda, y tercero, presentación de los PGE.

Guerra de sentencias del TC

Los socialistas defienden que su triquiñuela no solo es legal sino que también guarda conexión con la ley de la que se ha colgado la enmienda. La proposición socialista reforma la Ley Orgánica del Poder Judicial para garantizar que jueces y fiscales tengan una mejor formación en la lucha contra la violencia de género, una propuesta que el PSOE presentó en primavera a raíz de la sentencia de La Manada. Ahora, el grupo que sostiene al Gobierno argumenta que es necesario que haya unos objetivos de déficit más flexibles para que haya más recursos en la Justicia. Dicho de otro modo: no se puede luchar contra la violencia machista si los jueces no tienen más fondos. 

Los socialistas señalan que las sentencias del Tribunal Constitucional que no admiten las enmiendas incongruentes se refieren a enmiendas registradas en el Senado, porque se hurta al Congreso, la Cámara de primera lectura y la que tiene prelación, su debate. Eso es lo que indica, por ejemplo, la sentencia 119/2011, que atendió un recurso presentado por el PSOE contra la decisión del Senado de admitir dos enmiendas del PP. Enmiendas que introducían en 2003 una reforma del Código Penal para tipificar el delito de convocatoria ilegal de referéndums (era la respuesta del Gobierno de José María Aznar al plan Ibarretxe), y que el PP coló dentro de la Ley de Arbitraje remitida por el Congreso. El alto tribunal dio la razón al PSOE.

El objetivo de esta reforma es hacer posibles unos Presupuestos con 6.000 millones de euros más para reconstruir el Estado del Bienestar y continuar garantizando la cohesión social que necesita nuestro país.#SesiónDeControl

 

"Los recurrentes vieron restringidas sus posibilidades de deliberación sobre un nuevo texto que planteaba una problemática política por completo ajena a la que hasta el momento había rodeado al debate sobre la Ley de Arbitraje, frente a la que no pudieron tomar una postura que se concretase en propuestas de enmienda o veto. Es más, al violentar la posición institucional del Senado, entendida como conjunto de competencias y facultades, se ha lesionado también el derecho de los senadores [socialistas] recurrentes a ejercer sus funciones en el marco del procedimiento legislativo establecido por la Constitución. La calificación como enmiendas de lo que, por carecer de relación alguna de homogeneidad con el texto enmendado, suponía en verdad una iniciativa legislativa nueva, impidió a los recurrentes utilizar los mecanismos previstos en el artículo 90.2 de la Constitución, que constituyen la esencia de su función representativa como senadores". 

Esa sentencia 119/2011 señala que "parece lógico concluir que la facultad de enmienda senatorial a la que se refiere el art. 90.2 CE se entendió, al elaborar la Constitución, limitada a las enmiendas que guarden una mínima relación de homogeneidad material con los proyectos de ley remitidos por el Congreso. Esta interpretación es, sin duda, la que mejor se adecua a las disposiciones constitucionales que regulan la facultad de iniciativa legislativa del Senado y el procedimiento legislativo general". 

En el PP se apoyan en este fallo para argumentar que la vía elegida por el PSOE puede ser fraudulenta. Pero citan otras sentencias, la 176/2011, la 136/2011, la 204/2011, la 209/2012, la 234/2012 y la 59/2015.

Los socialistas, a su vez, esgrimieron dos listados de modificaciones hechas a través de la misma triquiñuela parlamentaria por gobiernos del PP. Por ejemplo, se coló un cambio de la Ley de Reproducción Asistida en una ley de 2015 sobre reutilización de la información del sector público, o se revisó la ley reguladora de la iniciativa legislativa popular vía enmienda a la ley de control de la actividad financiera de los partidos políticos, por poner dos ejemplos de la primera legislatura de mayoría absoluta de Mariano Rajoy (2011-2015).