Los límites a las ayudas de Estado lastran los grandes proyectos con fondos europeos

Al principio del despliegue de los fondos del plan de recuperación europeo, conocidos como NextGenerationEU, cundió un miedo en el empresariado español. El tejido productivo de nuestro país, compuesto en su mayoría por pymes, temía quedarse fuera del reparto de la tarta, en teoría pensada para satisfacer paladares de mayor tamaño. Sin embargo, el paso del tiempo ha disipado esas dudas, hasta poner de manifiesto la debilidad contraria: el reparto del maná europeo en nuestro país está atomizado, mucho más que en las otras grandes potencias del continente. Los límites comunitarios a las ayudas de Estado tienen parte de la culpa, y están lastrando las grandes inversiones que debían transformar para siempre nuestro sistema productivo.

La unidad de fondos europeos de la consultora LLYC ha estudiado el dinero que ya ha llegado a los 100 principales receptores de cada país, una lista que la Comisión Europea obliga a publicar a los Estados dos veces al año en aras de la transparencia, y que España sacó a la luz por primera vez el 4 de diciembre, con casi dos meses de retraso respecto al plazo estipulado por Bruselas. Pese a tratarse de una relación incompleta, al faltar los receptores de los fondos distribuidos por las comunidades autónomas, las cifras agregadas permiten hacerse una idea de los criterios que ha usado nuestro país para asignar el reparto. De los más de 37.000 millones recibidos de Bruselas a cierre de 2023, algo más de 5.000 habían sido asignados a los 100 mayores beneficiarios. Es un 14%.

Este dato contrasta con el de nuestros principales vecinos. Italia ha destinado más de 68.000 millones al top 100 (un 67% de lo recibido), Francia, 26.000 millones (un 112%), y Alemania, algo más de 3.500 millones, que representan más de la mitad de lo que Bruselas ha desembolsado en la locomotora comunitaria, debido al menor tamaño de su plan de recuperación. Es importante puntualizar que estos montantes se han asignado, pero esto no quiere decir que los destinatarios finales los hayan recibido. De ahí que Francia haya repartido más cartas de las que baraja en estos momentos, aunque solo el 65% del total que le corresponde.

En cualquier caso, los porcentajes revelan una realidad: "En España existe una gran atomización, las grandes empresas reciben muy poco". Son palabras de Paloma Baena, directora sénior de Asuntos Europeos y NextGenerationEU de la consultora y una de las autoras del informe ¿Éxito o desafío? Análisis de la ejecución del plan de recuperación en España hasta 2023. Para Baena, este fenómeno es un reflejo del tejido productivo español, mucho más fragmentado que el de las grandes potencias del bloque comunitario, pero también del diseño del reparto de los fondos que ha hecho el Ejecutivo.

El Gobierno se ha cuidado mucho de no excluir a las pymes en el diseño de las convocatorias

Desde un primer momento, el Gobierno se ha cuidado mucho de no excluir a las pymes de los proyectos. Y lo cierto es que las reglas que ha establecido fomentan su incorporación. "Ha habido un esfuerzo por no limitar las convocatorias a grandes empresas, al contrario de lo que ocurría al principio, pero esto va en detrimento a la hora de financiar grandes proyectos, para los que solo ha habido dos convocatorias", destacó Baena durante la presentación del informe.

Según el estudio de LLYC, casi tres cuartas partes de las convocatorias y licitaciones han estado abiertas a todo tipo de empresas, independientemente de su tamaño, mientras que a las pymes se ha dirigido un 12% y las grandes empresas han contado con casi un 10% reservado para ellas. Como resultado, todo apunta a que las compañías pequeñas y medianas se están llevando la mayor parte del pastel.

"La limitación de los importes máximos de las convocatorias y un importe medio adjudicado de unos 30 millones en las licitaciones superiores a cinco millones de euros indican que las beneficiarias han sido mayoritariamente empresas de tamaño mediano y pequeño", destaca el informe. Se trata de una aproximación, ante las dificultades para hacer el cálculo exacto: la escasa transparencia del Ejecutivo, que mezcla la información de los fondos con la del resto de subvenciones y licitaciones en los portales de la Intervención General del Estado, y la ausencia de datos del dinero gestionado por algunas autonomías lo impiden.

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La voluntad del Gobierno por incluir a estas compañías, que representan el 99% del tejido productivo nacional, en el reparto de los fondos no es el único factor que explica quiénes reciben más y menos. El predominio de las pymes también es el reflejo de una limitación muy importante, que España no está sabiendo sortear. Pese a su flexibilización desde la pandemia, el marco europeo de ayudas de Estado, que tiene como objetivo garantizar una competencia en pie de igualdad dentro del mercado único, se ha convertido en una piedra en el zapato para el despliegue de los NextGenerationEU en nuestro país. Ya lo temían las grandes empresas en 2021, como publicó entonces El Confidencial.

Con Bruselas hemos topado

Casi todas las convocatorias de ayudas han estado sometidas a los umbrales del Reglamento General de Exención por Categorías (RGEC), que las limitaba a 15 millones por proyecto y empresa, hasta que el verano pasado se amplió a 30 millones. "Estos límites han restringido la presentación de proyectos con importes altos de inversión", destaca el informe. El mejor ejemplo es el fracaso de la primera convocatoria del proyecto estratégico para la recuperación y transformación económica del vehículo eléctrico (Perte VEC): de los casi 3.000 millones de euros dispuestos, solo se adjudicaron 800. Aunque también intervinieron otros factores en el fiasco, como los complejos requisitos exigidos, el Gobierno esperó a que se modificase el reglamento europeo para lanzar la segunda convocatoria, que sí fue un éxito: agotó su presupuesto. Este mismo lunes, el Ministerio de Industria anunció que lanzaría una tercera convocatoria extraordinaria de 300 millones de euros con los remanentes que habían quedado sin asignar de las anteriores.

En definitiva: la misma Comisión que quería impulsar una modernización sin precedentes del modelo productivo de los diferentes Estados ha puesto palos en la rueda a la financiación de los proyectos que realmente lo podían hacer posible. "La decisión que tomó la Comisión Europea de aplicar la normativa sobre ayudas de Estado a los fondos NextGenerationEU ha constituido una importante barrera para su aplicación rápida y efectiva en sentido transformador", destacan los autores.

A diferencia de otros gobiernos, el español ha sido mucho más conservador a la hora de establecer los requisitos de las ayudas

Pero esto no ocurre en todas las latitudes. A diferencia de otros gobiernos, el español ha sido mucho más conservador a la hora de establecer los requisitos de las ayudas. De alguna manera, se ha autocensurado antes de que lo hiciese Bruselas, dificultando la atracción de grandes proyectos de empresas punteras cuya financiación podía ser catalogada como ayuda de Estado. Desde LLYC achacan esta prudencia a la menor capacidad de influencia española en Bruselas: "La complicada negociación de la notificación de ayudas de Estado con la Comisión, con la posible imposición de condiciones que rebajan la ambición de los programas, ha llevado al Gobierno español a procurar que la inmensa mayoría de las convocatorias de ayudas se acogieran al Reglamento General de Exención por Categorías, lo que ha limitado extraordinariamente la posibilidad de impulsar proyectos de cierta relevancia".

La audacia alemana

Otros países, con mucha más mano en la capital comunitaria, han sido más audaces. Es el caso de Alemania, que ha aprovechado los fondos del plan de recuperación para subvencionar su industria. Según Francesc García-Donet, director del Observatorio NextGenerationEU de LLYC, esto explica una diferencia fundamental con España, Francia e Italia: entre los 100 principales beneficiarios, domina claramente el sector privado. También entre los 10, donde la mitad de los destinatarios pertenecen a ese ámbito, y solo tres son enteramente públicos. En el caso de España, en cambio, solo aparece una empresa de capital privado en el top 10: Power Holdco, filial del grupo Volkswagen. En su conjunto, el 45% de los fondos comprometidos se destinará al sector público, frente al 40% del sector privado, como se explica con detalle en este artículo.

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Entre las empresas privadas más beneficiadas en Alemania se encuentran gigantes de la biotecnología, como BioNTech o CureVac, o de la transformación digital, como DataPort. Sin embargo, la empresa que más fondos recibe es Deutsche Bahn, un gigante logístico de gestión mixta que formaba el antiguo monopolio de ferrocarriles. En España (Adif) e Italia (Rete Ferroviaria Italiana) sucede lo mismo.

A diferencia de Alemania, nuestro país no ha conseguido todavía movilizar grandes cantidades para proyectos singulares. García-Donet explicó que el hecho de que las empresas energéticas españolas, que constituyen el sector estrella para los fondos europeos, compitan directamente con las de otros países dificulta que la Comisión dé el visto bueno a las ayudas, pues considera que distorsionan el mercado único. La única excepción fue ArcelorMittal, para la que Bruselas aprobó una subvención de 450 millones de euros correspondientes al Perte de la descarbonización, pero que permanece en un limbo ante las dudas de la empresa para aportar los 1.000 millones restantes.

Sin embargo, España todavía tiene una oportunidad de darle la vuelta a la tortilla. El nuevo marco, mucho más flexible, ha sido ampliado hasta 2025, eleva considerablemente los umbrales de ayudas para actuaciones relacionadas con la soberanía energética y obliga a la Comisión a pronunciarse sobre las notificaciones en un plazo de tiempo limitado. Ahora la pelota está en el tejado del Gobierno. "Debería cambiarse el diseño de los Perte para hacer grandes inversiones en volumen, no solo públicas, como en el caso de Adif, sino también en otros proyectos como el valle del hidrógeno, y así poder ejecutar los fondos a tiempo", concluyó Baena.