Los impuestos resisten: España registró en 2020 la mayor presión fiscal de la historia

En el año 2009, tras la crisis de Lehman Brothers, el déficit público de España se disparó por encima del 11% y, aunque se suele culpar al Plan E de los problemas fiscales del país, el gran problema fue el desplome de la recaudación. Casi el 55% del déficit acumulado ese año fue consecuencia de la caída de los ingresos fiscales (incluyendo aquí las cotizaciones sociales), lo que generó un ‘roto’ de más de 72.500 millones de euros respecto a la recaudación precrisis. Desde entonces, los diferentes gobiernos han aprobado medidas para reducir la volatilidad de la recaudación ante las variaciones del ciclo económico y, si se atiende a los datos de 2020, la misión está completada.

A pesar del hundimiento que sufrió el PIB como consecuencia de la pandemia, del 11%, la recaudación mostró una notable solidez, registrando una caída de menos de la mitad que el PIB: del 4,7%. Eso significa que los ingresos públicos fueron mucho más estables a lo largo del año a pesar de la magnitud de la caída de la actividad, o lo que es lo mismo, supuso un mayor esfuerzo para los diferentes agentes económicos. La presión fiscal (recaudación de impuestos y cotizaciones sociales sobre el PIB) se elevó en 2020 hasta el nivel más alto nunca registrado: el 37,2% del PIB. Todos estos datos están pendientes de revisión por Eurostat, pero las cifras adelantadas por la IGAE permiten hacer un balance de situación muy aproximado.

Eso no significa que la política fiscal haya sido contractiva, al contrario, ha sido muy expansiva, hasta el punto de elevar el déficit público hasta el 10,1% del PIB. Sin embargo, en esta ocasión, la política contracíclica se ha canalizado por la vía de los gastos y no la de los impuestos. Esta es otra de las grandes novedades que deja esta crisis económica en la que se han fortalecido los recursos públicos para combatir la crisis por la vía del gasto. Hasta ahora, lo que había ocurrido era que la presión fiscal caía bruscamente durante las crisis, como consecuencia de la volatilidad de los ingresos tributarios, tanto directos (por los despidos) como indirectos (por la caída del consumo). En esta ocasión el efecto ha sido el contrario, de hecho, con esta presión fiscal del 37,2% del PIB se supera el máximo anterior que se marcó en 2007, el año del pico de la burbuja inmobiliaria, cuando los ingresos de sociedades, IVA e IRPF estaban disparados.

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En esta crisis destaca el comportamiento de dos figuras tributarias por encima de las demás: el IRPF y las cotizaciones sociales, lo que muestra el esfuerzo que han realizado los hogares para mantener los recursos públicos. En el caso del IRPF, la recaudación a lo largo del año se incrementó un 1,2% a pesar de la destrucción de empleo sufrida a lo largo del año, alcanzando los 88.000 millones por primera vez en la historia. Este incremento responde, principalmente, a las retenciones correspondientes a los ingresos de 2020. Esto es, mientras el empleo entraba en colapso, la recaudación del IRPF no solo no caía, sino que incluso crecía. Las retenciones aumentaron en casi 1.200 millones a lo largo del año, básicamente gracias a los ingresos públicos, que se revalorizaron al inicio del año, tanto en el salario de los trabajadores públicos como de las pensiones. Además, los ERTE están sujetos a retención y sus beneficiarios tendrán que presentar la declaración de la renta este año (si han tenido menores retenciones por doble pagador tendrán que que hacer el abono correspondiente en los próximos meses).

También aumentaron las retenciones de las grandes empresas, con un crecimiento de casi 300 millones de euros. En el extremo opuesto se sitúan los trabajadores de las pymes, que fueron los que más sufrieron el impacto de la crisis y cuyas retenciones se hundieron un 7%, generando un ‘roto’ de más de 1.600 millones de euros.

Los ingresos por cotizaciones sociales también aumentaron a lo largo del año en algo más de 1.200 millones de euros. En este caso la cifra tiene ‘trampa’, ya que el Gobierno ha optado por contabilizar las exenciones en las cotizaciones incluidas en los ERTE y los ceses de actividad como gasto en subvención. Esto significa que, aunque las empresas y los autónomos no tuvieron que realizar este gasto, se contabiliza como realizado y devuelto posteriormente en forma de ayuda. La cuantía total de esta ayuda asciende a 7.800 millones de euros.

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Quienes no tuvieron esta exoneración fueron los trabajadores, que tuvieron que realizar sus cotizaciones sociales con normalidad, incluso estando en ERTE. Como consecuencia, las cuotas a cargo de los trabajadores se incrementaron un 3% a lo largo del año, esto es, 1.200 millones más. Si se suma el incremento de las cotizaciones sociales a cargo del trabajador y del IRPF, se comprende el esfuerzo que realizaron los hogares en el pago de impuestos. Esta resistencia de la recaudación a la caída del empleo (principalmente si se compara con las horas efectivas de trabajo) es consecuencia de las prestaciones extraordinarias que puso en marcha el Gobierno al inicio de la pandemia y las cuales están sujetas a tributación.

Las figuras fiscales que sí sufrieron un importante descenso son las vinculadas al consumo. El IVA registró un descenso del 11,5%, de modo que se dejó 8.200 millones de euros por el camino. Aunque se trata de un descenso importante, ni se aproxima al registrado en la crisis de 2009, año en el que se perdió nada menos que un 30% de la recaudación. También se redujeron los los impuestos especiales, con una caída del 12%, esto es, de 2.600 millones de euros. La pandemia frenó bruscamente el consumo de alcohol por el cierre de locales y el consumo de carburantes por la reducción de la movilidad.

Pero el mayor desplome de todos, en términos porcentuales, fue el del impuesto sobre sociedades, situación lógica si se tiene en cuenta el hundimiento de la facturación de las empresas. La recaudación con este tributo cayó un 33%, lo que supuso la pérdida de casi 7.900 millones de euros. Este impuesto está hundido desde 2008 y, a pesar de los esfuerzos de los distintos gobiernos, su aportación a las cuentas públicas sigue siendo la mitad que la de los años de la burbuja inmobiliaria. En 2020 jugó un papel clave las devoluciones que tuvo que realizar la Agencia Tributaria de los años anteriores, en especial la correspondiente al año 2018, que 'costó' casi 3.000 millones de euros por impuestos cobrados indebidamente.

Ante la incapacidad para elevar la recaudación del impuesto sobre sociedades, en el año 2016 se optó por endurecer los pagos fraccionados, lo que hace que, a pesar de la crisis, las empresas tuviesen que hacer un importante desembolso fiscal. En concreto, en 2020 los pagos fraccionados fueron de 16.800 millones de euros, lo que supone un descenso del 25% respecto a 2019. Los pagos fraccionados que realizaron las empresas en 2020 fueron idénticos a los del año 2015 con la diferencia de que su situación económica fue mucho más delicada en 2020 por la gravedad de la crisis.

El resultado de la recaudación con todas estas figuras tributarias fue que los ingresos fiscales de las administraciones públicas superaron los 417.000 millones de euros. Esta cuantía fue un 4,7% menos que en 2019. Sin embargo, la caída del PIB fue mucho más brusca, lo que significa que el esfuerzo de los hogares para pagar los impuestos fue superior. La presión fiscal ascendió hasta el 37,2% del PIB.

Es previsible que esta presión fiscal se reduzca en 2021 como consecuencia de la recuperación del PIB. El IRPF y las cotizaciones sociales previsiblemente mantendrán un crecimiento muy bajo, ya que la reincorporación de los trabajadores de los ERTE apenas genera incremento de la recaudación y la revalorización de los salarios por convenio se ha frenado significativamente. El IVA y los impuestos especiales sí tienen un margen importante de recuperación, aunque probablemente sea algo inferior al PIB. La mayor incertidumbre es la que rodea al impuesto sobre sociedades, en primer lugar, por cómo quedará la liquidación del ejercicio 2020 y, en segundo, porque las empresas podrán utilizar créditos fiscales generados este año para reducir su contribución en los próximos años.

El Ministerio de Hacienda ha encargado un análisis en profundidad al Instituto de Estudios Fiscales para comprender exactamente a qué se debe la estabilidad demostrada por los ingresos tributarios a lo largo de esta crisis del coronavirus. La interpretación inicial del ministerio es que es consecuencia de la política de protección de rentas, que logró mantener las bases imponibles de los impuestos directos ajenas a la crisis.

En cualquier caso, también se aprecia una tendencia creciente en la recaudación estructural como consecuencia de las subidas de impuestos aprobadas en los últimos años, incluyendo incrementos del IRPF, del IVA o de las bases de cotización a la Seguridad Social, así como los resultados de la lucha contra el fraude. En este año 2021 se han introducido nuevas figuras fiscales, como el impuesto sobre servicios digitales o sobre transferencias financieras. También se han subido otras figuras, como el IRPF a las rentas más altas, lo que redundará en unos ingresos fiscales más elevados.