La realidad de las cuentas públicas

España carece de margen suficiente para realizar una gran rebaja de impuestos

La precampaña electoral ya ha comenzado y los políticos se lanzan a realizar promesas incumplibles. La primera, de Pablo Casado, que ha garantizado una gran rebaja de impuestos

Foto: El presidente del PP, Pablo Casado, ha prometido una gran bajada de impuestos. (EFE)
El presidente del PP, Pablo Casado, ha prometido una gran bajada de impuestos. (EFE)

La campaña electoral que acaba de comenzar el presidente del PP, Pablo Casado, se parece mucho a la de su antecesor, Mariano Rajoy, en el año 2011. En ese momento, el líder de los populares prometió que modificaría la Ley del Aborto y acometería una gran rebaja de impuestos. Posteriormente, no haría ninguna de las dos cosas y, de hecho, rápidamente comenzó a subir los impuestos.

Casado prometió el viernes, tras conocer el adelanto electoral, que “lo primero que vamos a hacer cuando lleguemos al Gobierno es bajar los impuestos, todos los impuestos, y suprimir los de patrimonio, sucesiones, donaciones y AJD”. Esta será, probablemente, la promesa más ambiciosa de Casado para lo que resta de campaña electoral y es, además, la que nunca podrá cumplir. No porque no se puedan bajar los impuestos, que es perfectamente posible, sino porque el Gobierno ni quiere ni puede recortar el gasto público. Para saberlo, basta con escuchar cómo siguió el discurso de Casado del viernes, cuando prometió “mejorar la educación y los servicios sociales”. Si recorta los recursos, no mejorarán estos servicios.

El problema es siempre el mismo: para cualquier Gobierno, es muy difícil acometer recortes en el Estado del bienestar. Lo fue hasta para Rajoy, que lo hizo en una situación de ‘shock’ económico en el país. ¿Cómo podría explicar ahora Casado recortes en pensiones, sanidad, educación o inversión?

Lo primero que vamos a hacer cuando lleguemos al Gobierno es bajar los impuestos, todos, y suprimir los de patrimonio, sucesiones...

Pero, al margen de la lectura política de esta promesa, no hay que perder de vista la lectura económica. Los números evidencian que España no tiene margen para una gran bajada de impuestos. Hay cuatro razones que lo justifican: la baja recaudación de España, la descentralización del gasto, el envejecimiento de la población y el déficit estructural. Vamos por partes.

1. La baja recaudación de España

España es el cuarto país de la eurozona que menos recauda en porcentaje a su PIB. En 2017 (último dato disponible comparable), los ingresos públicos se quedaron en el 37,9%, nada menos que 8,2 puntos de diferencia con la eurozona. Esta brecha significa que España recauda 95.000 millones menos de lo que le correspondería al país en una situación comparable a la del resto de Europa.

Este diferencial es tan alto en España principalmente como consecuencia de la economía sumergida (fraude a Hacienda). Los tipos nominales de los diferentes tributos son similares en España y en Europa, en especial de los grandes impuestos. Con una recaudación tan baja, el país no puede permitirse una gran bajada de impuestos sin asestar un golpe mortal al Estado del bienestar. Y eso, ni siquiera el PP lo quiere.

[¿Por qué España recauda un 15% menos que Europa en impuestos?]

El discurso que habitualmente acompaña a la promesa de bajada de impuestos es que así el país va a crecer mucho más y entonces la recaudación neta sería la misma, o incluso superior. Sin embargo, la realidad muestra claramente que esa lectura de la ‘curva de Laffer’ ocurre en muy pocas ocasiones (aquí lo explica Juan Ramón Rallo).

Al final, todo es mucho más simple: si se bajan los impuestos, se recauda menos. En los últimos años, tenemos innumerables ejemplos que así lo confirman. Por ejemplo, en 2015 y 2016, el Ejecutivo de Mariano Rajoy aprobó un gran paquete de rebaja de impuestos previo a las elecciones de ese año para conseguir votos. Una medida electoralista que provocó que los ingresos del IRPF cayeran del 7,69% del PIB en 2014 al 7,33% en 2015 y al 7,25% en 2016. A día de hoy, el IRPF todavía no recauda tanto como lo hacía en 2014.

La recaudación no solo cayó en comparación al PIB (que es la mejor forma de medirlo), también en términos nominales (que están afectados por la fase del ciclo). Así, en 2015, año en el que España creció un 4,2%, el IRPF perdió 613 millones de euros de recaudación.

Pero hay otros muchos ejemplos: en 2016, la rebaja del impuesto sobre sociedades hizo que se perdieran 423 millones de euros de recaudación. Y también ocurre cuando la economía está en crisis: la subida del IVA y el IRPF en 2012 generó 1.270 millones extra de recaudación, a pesar de la grave recesión que vivía España. En resumen: bajar los impuestos reduce la recaudación y España difícilmente podrá permitírselo.

2. La descentralización del gasto

España es uno de los países con mayor descentralización del mundo, superior incluso a muchos estados federales. En términos presupuestarios, el resultado es que las comunidades autónomas tienen transferidas las principales competencias sobre servicios públicos: sanidad, educación, dependencia, transporte, etc. Esta descentralización del gasto dificulta mucho que el Gobierno central pueda aplicar recortes del gasto público.

El gasto del Gobierno central en España es el segundo más bajo del euro, solo por delante de Alemania. Apenas alcanza el 18,7% del PIB, mientras que la media de la eurozona está por encima del 21,5%. Además, en esa cuantía hay una parte del gasto en pensiones, lo que resta margen discrecional a las políticas del Ejecutivo. Por el contrario, las comunidades autónomas realizan un gasto del 15% del PIB, el segundo dato más alto, solo por detrás de Bélgica.

Esta descentralización del gasto obligaría al Gobierno a recortar los servicios de las comunidades autónomas si quisiera realizar una gran bajada de impuestos. Hay que recordar que las comunidades se llevan en torno al 50% de la recaudación total de los dos principales impuestos: IVA e IRPF. Dada la situación política en España, una fuerte rebaja de impuestos generaría un problema político entre el Gobierno y las comunidades. Más todavía cuando hay algunas que tienen déficit estructural y piden más ingresos para financiar todas sus competencias.

No solo eso. La mayor parte de los recursos de las comunidades autónomas se va a financiar la educación y la sanidad. Esto significa que estas dos partidas tendrían que verse afectadas por los recortes. Pero España ya gasta 1,7 puntos menos en educación y sanidad que el resto de la eurozona (unos 20.000 millones menos). ¿Realmente queda margen para recortar en estas partidas?

El gasto ministerial ya ha sufrido un importante ajuste durante la crisis y cada vez es más difícil seguir ‘pelando’ las diferentes partidas presupuestarias. Una buena parte del gasto del Estado está destinada a pagar las pensiones de las clases pasivas y el salario de los funcionarios, partidas que es muy difícil que se puedan ajustar. Otra buena parte está destinada a pagar el seguro de desempleo y los intereses de la deuda, cuantía que no está en manos del Gobierno. El resultado es que el margen discrecional que tiene cualquier Ministerio de Hacienda para realizar políticas es muy limitado.

3. El envejecimiento de la población

Hay un factor que determinará el futuro de las finanzas públicas y que los países tienen que empezar a abordar hoy: el envejecimiento demográfico. No es necesario explicar mucho en qué consiste: baja natalidad, aumento de la esperanza de vida y próxima jubilación de las generaciones del ‘baby boom’. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) advirtió la semana pasada de que, con las políticas actuales, la deuda pública irá aumentando hasta superar el 130% del PIB en las próximas décadas. En definitiva, una situación insostenible.

Cualquier medida sobre las cuentas públicas que se apruebe tiene que tener en cuenta la enorme presión de gasto que asumirá el país en los próximos años. Las pensiones ya se llevan en torno a un tercio del gasto público actual, y esta cuantía no dejará de aumentar hasta 2050. La Seguridad Social ya tiene un déficit estructural superior al 1,5% del PIB (más de 17.000 millones de euros), y eso que lo peor todavía no ha llegado.

[El Gobierno asume que no acabará con el déficit de la Seguridad Social antes de 2022]

El envejecimiento no solo afecta a las pensiones, también eleva las partidas de salud, de modo que las presiones sobre el gasto afectarán a distintas administraciones. Una rebaja de los impuestos hoy dejaría España en una situación muy delicada para afrontar el reto que se aproxima. Y no solo eso: haría imposible terminar con el déficit estructural actual de la Seguridad Social. Dada la preocupación de la sociedad y su nivel de movilización por el futuro de las pensiones, parece inviable que un Gobierno tenga capacidad para empeorar la situación de las cuentas públicas.

4. El déficit estructural

El verdadero problema al que se enfrenta cualquier partido que prometa bajar los impuestos es que los últimos gobiernos ya han agotado todo el margen fiscal que tenía España. Según las estimaciones de la AIReF, el país tiene un déficit estructural del 2,5% del PIB. Y la Comisión Europea eleva esta cifra hasta el 3,1%.

¿Qué significa esto? Que España tendrá un déficit muy elevado siempre que se encuentre en una situación de equilibrio en la economía (un entorno que sería similar al vivido en 2018). Como es bien sabido, el PIB crece por ciclos, de modo que puede haber etapas en las que un avance superior reduzca el déficit, y que en las fases de recesión, se incremente. Pero en cualquier caso, a largo plazo, el déficit estará ahí, lastrando las cuentas públicas y la capacidad de adoptar políticas contracíclicas.

Ningún país de la eurozona tiene actualmente un déficit estructural como el de España. Con esta situación, cualquier medida fiscal debería ir encaminada a realizar un ajuste estructural. Esto es: subir los impuestos, bajar los gastos o realizar ambas cosas al mismo tiempo. Pero, en cualquiera de los tres casos, el ajuste debe ser estructural, esto es lo importante, no basta con que el ciclo eleve la recaudación o disminuya los gastos de forma automática. Son necesarios cambios normativos que hagan permanente la modificación presupuestaria.

Esta es la razón definitiva por la que Casado no podrá realizar una gran bajada de impuestos, ni siquiera aunque llegue al Gobierno con mayoría absoluta. Los presidentes anteriores ya se encargaron de agotar todo el margen fiscal, y ahora ya no queda espacio para adoptar políticas públicas expansivas.

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