La reforma del artículo 135 de la Constitución acaba en la basura

Desde Jellinek, aquel jurista alemán que teorizó sobre las reformas constitucionales al margen de los procedimientos tradicionales —él lo llamó mutación interna—, se sabe que reformar la Constitución por una u otra vía (formal o informal) produce consecuencias.

Sin embargo, lo que es singular es cambiar de la noche a la mañana un polémico artículo en medio de una formidable crisis económica —el 135— y que, posteriormente, no ocurra nada. Siete años después de aquella reforma, pactada 'in extremis' por el Partido Socialista de Rodríguez Zapatero y el Partido Popular de Mariano Rajoy, el incumplimiento es flagrante.

Lo acaba de poner de relieve el Banco de España, que en un estudio firmado, entre otros, por el actual gobernador, Pablo Hernández de Cos, estima que en 2027 —y siempre que se cumplieran determinados supuestos muy positivos para la economía española—, la deuda pública representará todavía el 85% del PIB. Es decir, 25 puntos por encima de lo previsto por aquella reforma constitucional que se consideró no solo urgente sino un auténtico hito, toda vez que proclamaba en la Carta Magna el principio de estabilidad fiscal: no gastar más de lo que se ingresa.

Como se sabe, la Ley de Estabilidad Presupuestaria, que desarrolló en 2012 la reforma constitucional, obliga (artículo 13) a que en 2020 la deuda pública se sitúe en el 60% del PIB. Y, en paralelo (artículo 11), se exige que el déficit público de carácter estructural no supere el 0,4% del producto interior bruto. Pues bien, ninguno de los dos compromisos legales se cumplirá. Y no por poco.

La deuda pública representa en estos momentos el 97,4% del PIB, según calculó este miércoles el Ministerio de Economía, y lo que es todavía más revelador, el déficit estructural, que es el que preocupa en Bruselas al excluir su componente cíclico, se situó el año pasado en el 3,6% del PIB, según las estimaciones de la Comisión Europea. Por lo tanto, a años luz del -0,4% que exige la ley.

Eso quiere decir que España está lejos de cumplir sus propias leyes. Y, de hecho, según el informe del supervisor, ni siquiera con un crecimiento robusto en la próxima década, superior al 3%, se podrían cumplir los objetivos.

Sin intereses

En concreto, las simulaciones que ha realizado el Banco de España para llegar al 85% del PIB dentro de una década consideran un aumento promedio del 3% durante los próximos 10 años (ligeramente por encima de lo que hoy avanza el PIB), compatible con un superávit primario promedio (sin el pago de intereses) equivalente al 0,8% del PIB. Es decir, muy lejos del déficit del 0,6% del PIB estimado para 2017.

Es más. Según el estudio, incluso con un escenario más favorable, que el PIB creciera un 4% en media anual (tasa no alcanzada desde la crisis), la ratio de deuda pública respecto del PIB se situaría en el 80%. Por lo tanto, 20 puntos por encima de lo que se comprometieron los dos partidos que impulsaron la reforma de la Constitución, y que son los que han gobernado desde el año 2011.

Los incumplimientos de la ley no acaban ahí. La Ley de Eestabilidad Presupuestaria, que el Ejecutivo quiere cambiar para eliminar la potestad del Senado de vetar los objetivos de déficit del Gobierno, establece que la variación de los empleos no financieros de cada Administración —el gasto público— no podrá superar la tasa de crecimiento real del producto interior bruto de la economía española. Sin embargo, el techo de gasto que tumbó el Congreso en julio prevé un incremento del 4,4%, cuando la economía, según la estimación del Gobierno, crecerá este año un 2,7%.

La ley deja bien claro que a partir del momento en que la economía española alcance una tasa de crecimiento real de, al menos, el 2% anual o genere empleo neto con un crecimiento de al menos el 2%, objetivos que ya se han cumplido, “la ratio de deuda pública se reducirá anualmente, como mínimo, en dos puntos porcentuales del producto interior bruto”.

El anterior Gobierno nunca cumplió su propia ley, y, de hecho, el nivel de deuda apenas ha bajado tres puntos porcentuales en el último trienio, pese a que el PIB ha avanzado en el entorno del 3% anual en ese mismo periodo.

Reglas fiscales

Las estimaciones del Banco de España no son las únicas. El último informe de la Autoridad Fiscal Independiente (AIReF) considera que incluso cumpliendo las reglas fiscales España no rebajará el endeudamiento público hasta el 60% (porcentaje que se considera sostenible) al menos hasta el año 2034. Es decir, casi tres lustros después del mandato constitucional.

Los horizontes temporales en relación al sostenimiento de la deuda son muy relevantes. Entre otras cosas, porque revelan el margen de maniobra que tienen los gobiernos para actuar desde el lado de las políticas anticíclicas en caso de que la coyuntura se dé la vuelta. Y en este sentido, un reciente informe de Pimco, la principal gestora de renta fija del mundo, contaba ya con una recesión a nivel global “en algún momento en el próximo periodo de tres a cinco años”. Según Pimco, “la próxima recesión será más superficial, más dilatada y revestirá mayor riesgo que en el pasado”.

En el estudio del Banco de España, firmado por los economistas Hernández de Cos, David López Rodríguez y Javier J. Pérez, del servicio de estudios, se estimaba que la reducción de la deuda pública hacia la referencia del 60% en los próximos 10 años requeriría un “esfuerzo estructural anual constante significativo”. En concreto, de 0,83 puntos porcentuales del PIB entre 2018 y 2027, con un multiplicador fiscal coherente con el mantenimiento en promedio de un saldo primario en 2018-2027 del 2,9% del PIB. El multiplicador fiscal, como se sabe, es el efecto que tienen determinadas decisiones de política económica (subir o bajar impuestos) sobre el crecimiento.

Lo que sugiere el artículo es que el Gobierno utilice los mecanismos legales previstos en la propia Ley de Estabilidad “para ampliar el periodo transitorio para alcanzar el límite”. Es decir, un endeudamiento equivalente al 60% del PIB, un objetivo que hoy por hoy es imposible de cumplir.