El rompecabezas fiscal: el Estado recauda más que nunca, pero no sabemos por qué

Uno de los grandes misterios de la recuperación económica posterior a la pandemia es el excepcional comportamiento de la recaudación. Ya en el año 2021, España logró récord histórico de recaudación con un PIB que estaba todavía un 3% por debajo de los niveles prepandemia. Este comportamiento extraordinario de los impuestos es un rompecabezas para los economistas. El Banco de España ha hecho una primera aproximación cuantificando su magnitud: en torno al 40% de la recaudación obtenida desde el verano de 2020 hasta el verano de 2022 no tiene explicación. Es lo que los técnicos llaman residuo, y cuya causa todavía está por descubrir, aunque hipótesis no falten.

En el periodo estudiado por el Banco de España, la recaudación ha aumentado casi un 20% con los cuatro principales impuestos: IVA, IRFP, sociedades y cotizaciones sociales (aunque no sea técnicamente un impuesto). Lo que hace es analizar la evolución de las bases imponibles para constatar qué parte es consecuencia del crecimiento económico, de la subida de los precios o de las medidas del Gobierno. El resto serían los factores no explicados. Esto es, los hogares y las empresas están pagando más impuestos, pero no se sabe por qué.

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Estos factores no explicados son el gran misterio de la recaudación en España. Ni siquiera el Ministerio de Hacienda se ha atrevido a dar una explicación lógica a un crecimiento de las bases imponibles que no se explica ni por el avance del PIB ni por la inflación. "Los residuos fiscales fueron muy elevados en 2021 desde una perspectiva histórica, y también positivos y significativos en 2022”, escriben los autores del artículo, Esteban García-Miralles y Jorge Martínez Pagés.

El comportamiento de los residuos de la recaudación solo es comparable con el que ocurrió durante la crisis inmobiliaria, con el gran matiz de que entonces tuvieron un signo negativo. Esto es, restaron ingresos públicos. Los economistas concluyeron que el desplome no explicado de la recaudación fue consecuencia de la caída del sector inmobiliario. Durante la burbuja se generaban miles de millones de euros de beneficios empresariales inflados y también una gran recaudación por la venta de viviendas nuevas a través del IVA. La recaudación crecía incluso a un ritmo superior a las bases imponibles, porque estaba en niveles tan elevados que no había beneficio fiscal posible. Cuando estalló la burbuja se esfumaron estos ingresos y las empresas empezaron a generar créditos fiscales por las pérdidas sufridas que siguen afectando al impuesto sobre sociedades tres lustros después.

El riesgo es que se haya producido una situación similar en esta fase de la recuperación pospandemia y que estos ingresos no sean estructurales sino coyunturales. El estudio del Banco de España alerta sobre este extremo: "El principio de prudencia sugeriría no considerar la parte no explicada del aumento reciente de los ingresos públicos como permanente".

Los economistas han hecho varias hipótesis sobre la causa de esta recaudación no explicada. Inicialmente, tuvo mucha relevancia la posibilidad de que con la pandemia hubiese aflorado economía sumergida. Sin embargo, a medida que pasan los meses y hay más estadísticas, las probabilidades de que esta sea la causa se van diluyendo, como sostienen Francisco Melis y Miguel Artola en esta tribuna publicada en elDiario.es.

Otra opción es que el INE esté infraestimando el PIB (y los componentes de la contabilidad nacional). Esto daría una justificación al avance de la recaudación por el crecimiento económico. En definitiva, no se habría producido un aumento estructural de la ratio de recaudación sobre el PIB, simplemente la economía sería mayor.

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También pueden existir causas de organización en las empresas. Por ejemplo, el empleo en personas ocupadas se ha recuperado a un ritmo superior al de las horas trabajadas. La carga fiscal sobre las personas puede ser superior a la de las horas trabajadas, lo que podría explicar una parte del aumento de la recaudación.

Sea cual sea la causa, el crecimiento no explicado de la recaudación es muy significativo, ya que explica en torno al 41% del incremento de los ingresos públicos. El 60% restante sí está explicado, principalmente, por la inflación, que supone casi el 40%. Esto es, tiene un peso muy similar al residuo. El crecimiento económico ha generado el 17% de la recaudación y apenas un 2% es consecuencia de las medidas del Gobierno.

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Esto significa que es pronto para pensar que el incremento del peso de los ingresos públicos sobre el PIB vaya a ser estructural. Y lo que eso significa: es posible que una parte de la reducción del déficit sea ficticia, lo mismo que ocurrió con el superávit de los años de la burbuja inmobiliaria, que eran solo un espejismo. La otra opción es que la reducción del déficit sea real porque el gasto público haya perdido peso sobre el PIB.