DOS AÑOS DESPUÉS DE LAS GRANDES PROPUESTAS

Así dejó morir Macron la reforma de la Eurozona

En menos de dos años Emmanuel Macron ha pasado de prometer remover todos los cimientos de la Eurozona a conformarse con una reforma cosmética de la misma

Foto: Emmanuel Macron, presidente galo. (Reuters)
Emmanuel Macron, presidente galo. (Reuters)

La primera luz del día llegó a Luxemburgo el viernes 14 de junio con un mensaje de la delegación francesa: se había alcanzado un acuerdo para un "genuino" presupuesto de la Eurozona. Unas horas después, Bruno Le Maire, ministro de Finanzas francés, salía a rueda de prensa con su homólogo alemán Olaf Scholz para anunciar una "mini revolución", un gran acuerdo para la zona euro. En realidad, se estaba ante la certificación de la muerte del sueño de la gran reforma dibujada por Emmanuel Macron cuando llegó a la presidencia francesa en 2017.

La historia de cómo se desmoronó toda la ambición francesa respecto a una gran reforma de la Eurozona es la del aprendizaje de cómo funciona Europa, una lección que ha durado dos años y que termina con un resultado muy preocupante para la UE: la zona euro necesita un presupuesto que realmente funcione y ni lo tiene ni está previsto que lo logre próximamente. Francia, con la necesidad política de cantar victoria, celebró el viernes 14 de junio un acuerdo que sabía que no cumplía con los requisitos mínimos. España, ya prácticamente sola defendiendo una reforma más ambiciosa, tuvo que acabar conformándose con que sus posiciones no quedaran totalmente exterminadas.

De los inicios a Meseberg

El que había sido ministro de Finanzas del denostado socialista François Hollande había ganado las elecciones francesas contra todo pronóstico, destrozando el sistema de partidos tradicionales y ganando el pulso en segunda vuelta a la extrema derecha de Marine Le Pen. En la noche de su victoria, Macron salió a dar un discurso acompañado del himno de la Alegría y de banderas europeas.

El nuevo líder galo esperó a las elecciones alemanas y dos días después, a finales de septiembre, realizó uno de los numerosos discursos llenos de pompa y lírica a los que comenzó a acostumbrar a franceses y europeos. En este, celebrado en la Sorbona, Macron pidió un presupuesto de la Eurozona y un superministro de Finanzas para la zona euro.

Discurso de Emmanuel Macron en la Sorbona de París. (EFE)
Discurso de Emmanuel Macron en la Sorbona de París. (EFE)

El presidente francés sabía que si quería lograr la reforma de la UE de la que hablaba debía convencer a Berlín, y a ello dedicó los nueve meses siguientes. Todo parecía estar a favor de Macron: una Angela Merkel que ya pensaba en su retirada había tenido que pactar con los socialdemócratas, que en el acuerdo de Gobierno le obligaron a incluir decenas de referencias a Europa y a la colaboración con París. Pero Berlín seguía siendo Berlín, difícil de convencer para que comparta ningún riesgo.

En junio llegaría el acuerdo de Meseberg, un muy pequeño paso hacia delante para la Eurozona, y para muchos un muy mal augurio. Para alcanzarlo Alemania logra que Francia ceda en un campo clave al comprometerse a dar mayores poderes al Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), en un cuerpo a cuerpo con la Comisión Europea para arrebatarle al Ejecutivo comunitario parte de las competencias en la supervisión económica. Los nórdicos están a favor de ello: acusan continuamente a Bruselas de realizar una interpretación demasiado flexible de las normas y preferirían al MEDE, un organismo intergubernamental y que no rinde cuentas al Parlamento Europeo, al frente del control a las capitales.

Para lograr un compromiso con Berlín, París también permite que en el documento se haga una sola mención al Fondo de Garantía de Depósitos (EDIS), una pata fundamental de la Unión Bancaria, y solo como un elemento sobre el que trabajar en el futuro. De hecho solo se le nombra en el contexto de una vaga referencia a la hoja de ruta acordada por el Ecofin en junio de 2016 y que terminó, de forma efectiva, con el debate del EDIS y lo metió en un congelador hasta hoy. Ahora altas fuentes europeas explican que toda la ambición que queda en el EDIS es el intento por "mantenerlo con vida" a pesar de ser un elemento crucial de la Unión Bancaria.

A cambio París obtuvo de Berlín un pequeño avance en la idea de un embrión de presupuesto de la Eurozona. Se logró que en el texto se señalara el objetivo de un instrumento presupuestario para la "competitividad, convergencia y estabilización". Esa última frase era la clave. Un verdadero presupuesto de la Eurozona con función estabilizadora es fundamental para poder ayudar a un determinado país que sufra un 'shock' económico. Porque en una unión económica y monetaria es cuestión de tiempo que acabe afectando a los demás. Y precisamente por ser clave rápidamente, un párrafo más tarde, a Merkel le tocaba echar agua: "el propósito del presupuesto de la Eurozona es la competitividad y la convergencia". Será esta última frase la que acabe teniendo un peso real.

El contraataque hanseático

Uno de los fallos más sonados de Macron desde que llegó a la presidencia francesa fue creer que bastaría con acordar las cosas con Alemania. Que el eje franco-alemán serviría para dar forma a la futura Unión Europea, que París arrastraría al sur y a las capitales más federalistas y Berlín a las nórdicas y ortodoxas. Un error de cálculo muy caro a largo plazo.

Buena parte de la ambición original del discurso de la Sorbona se quedó en el acuerdo de Meseberg, muy vago en el vocabulario, muy poco concreto, sin prácticamente una mención al EDIS, con un proyecto para presupuesto de la Eurozona sin cifra concreta y cuyos propósitos eran la "competitividad y la convergencia", sin mención a la estabilización. Pero mientras Macron se dejaba su capital político europeo en discusiones interminables con el Gobierno alemán, algo estaba ocurriendo al norte. Hacía un año que el Reino Unido había iniciado negociaciones con la Unión Europea para abandonar el bloque, y desde entonces un grupo de países ortodoxos y opuestos a una mayor integración económica se sentían huérfanos. Ya no tenían al hermano mayor tras el que esconderse.

Por eso Países Bajos inició un movimiento en febrero de 2018, mientras Macron se desgastaba contra Berlín, con el que aglutinó en un principio a ocho países contrarios a una mayor integración. Así nació la llamada "Nueva Liga Hanseática" en referencia a la alianza comercial y defensiva de un grupo de países del norte de Europa con capital en Lübeck (Alemania) que dominó los mares del norte hasta después de 1450.

Mark Rutte, primer ministro de Países Bajos. (EFE)
Mark Rutte, primer ministro de Países Bajos. (EFE)

Nadie fue realmente consciente del potencial de su potencial hasta la firma del acuerdo de Meseberg. Solo unos días después de que se cerrara el pacto de mínimos, esta alianza lo hundió en el Eurogrupo y después lo remató en una reunión de jefes de Estado y de Gobierno.

La cumbre de unos días después dejó claro que las ideas de Macron empezaban a agonizar en un ambiente abiertamente contrario. El mantra que se había escuchado durante la crisis se volvió a repetir: primero reducir riesgos, y luego, si eso, compartirlos. Pero la realidad es que los países del sur llevaban años reduciendo sus riesgos, como demuestra el descenso de créditos morosos en sus sistemas bancarios, y a cambio ha llegado muy poca solidaridad a la hora de compartirlos.

Con el acuerdo de Meseberg ya prácticamente ahogado los líderes se citaron para una nueva cumbre en diciembre, sin hacer prácticamente mención al presupuesto de la Eurozona, sin hablar del EDIS, sin poner sobre la mesa ninguno de los asuntos realmente cruciales que Macron había propuesto reformar.

El camino hacia la cumbre de diciembre está resumido en una cena el 23 de noviembre en el número 139 de la Rue de Bercy en París. En la séptima planta del edificio cenan Le Maire junto a su homólogo holandés, Wopke Hoekstra. El francés pide que entren dos periodistas y entonces explota contra Hoekstra, acusándole de estar destruyendo la Unión. La frustración es total en el Gobierno francés.

La cumbre del euro de diciembre constató un bloqueo total, un choque de visiones. Llegaba después de que el Eurogrupo fuera incapaz de lograr un acuerdo a nivel ministerial ni siquiera sobre las ambiciones ya aguadas del texto de Meseberg. En diciembre quedó claro que una parte de la UE no quería ni oír hablar de lo que para la otra mitad era un asunto clave. En aquel momento encargaron a sus titulares de Finanzas seguir trabajando en busca de un acuerdo de cara a junio en lo referente al presupuesto de la zona euro, una patada hacia delante que constataba la ausencia absoluta de voluntad política. El hecho de que no se mencionara la estabilización y que ya se diera por hecho que el futuro presupuesto de la zona euro formaría parte del Marco Financiero Plurianual (MFP) de la UE para los próximos siete años marcó el principio del fin.

Macron charla con la canciller alemana en el último Consejo Europeo. (EFE)
Macron charla con la canciller alemana en el último Consejo Europeo. (EFE)

La hora de los conformistas

En los siguientes seis meses Francia empezó a conformarse con salvar los pocos muebles que quedaban de sus planes originales y España, que se mantenía ambiciosa respecto a un presupuesto con función estabilizadora, empezó a quedarse sola, incluso llegando a mostrarse dispuesta a bloquear las conversaciones si no se iba a trabajar por un presupuesto real. Priorizando siempre la buena relación con Alemania antes que un proyecto a largo plazo para la UE, París envenenó el futuro de la Eurozona.

El viernes 14 de junio, Francia priorizó cantar victoria, por muchas razones, antes que seguir trabajando en el sentido correcto

En febrero, un documento interno de trabajo franco-alemán todavía menciona la posibilidad de que el futuro presupuesto reciba contribuciones de los Estados miembros a través de acuerdos intergubernamentales, lo que daría cierta flexibilidad y autonomía al instrumento. Los hanseáticos se niegan en redondo y Francia, cometiendo seguramente el mayor error en todo el proceso, decide dejarlo caer, aunque privadamente sigan hablando de esa posibilidad.

En marzo, Emmanuel Macron dio una nueva demostración de lírica y pompa, como la de aquel discurso de la Sorbona, cuando tras meses encerrado en las conversaciones franco-alemanas que estaban dilapidando su capital político europeo decidió "mandar" una carta a los ciudadanos de toda la Unión, un mensaje dirigido a ellos, en primera persona. En esa carta, publicada en casi todos los idiomas, Macron ni siquiera pelea por la reforma de la Eurozona. Parece una guerra perdida.

El viernes 14 de junio, Francia priorizó cantar victoria, por muchas razones, antes que seguir trabajando en el sentido correcto. España aseguró que no todo estaba perdido. Pero lo cierto es que de la reforma de la Eurozona, ese ambicioso sueño expresado por Macron hacía menos de dos años, quedaban pocas cosas.

La "mini-revolución" de la que habló Le Maire era más mini que revolución: en el acuerdo cerrado por el Eurogrupo no había ni una mención al instrumento estabilizador, solo a la convergencia y la competitividad. En conclusión: aunque las fuentes francesas se apresuraron a señalar que era un acuerdo para un "genuino" presupuesto de la Eurozona, lo cierto es que, como señalaban fuentes españolas días antes del encuentro, si no hay estabilización no es un presupuesto. En realidad el documento acordado en el Eurogrupo es un acuerdo que deja descontentos a todos.

La victoria ha sido para los ortodoxos. En diciembre, una fuente diplomática holandesa explicaba que su objetivo era que el presupuesto para la zona euro acabara siendo algo que ya existe pero cambiando el nombre. Y es justo eso lo que muchas voces señalan que ha ocurrido: aunque algunos hablan de un primer paso, otros señalan que existen muy pocas diferencias respecto a los fondos estructurales que ya existen. "Eso es lo que los fondos estructurales hacen", ayudar a la convergencia y la competitividad, explica Gregory Claeys, investigador del 'think tank' económico Bruegel.

El presupuesto formará parte del Marco Financiero Plurianual (MFP) para los próximos siete años y tendrá un peso estimado de unos 17.000 millones de euros, una cifra muy inferior a la que muchos consideran necesaria, y se toma como punto de salida un instrumento que propuso la Comisión Europea con unos 25.000 millones de euros para toda la Unión Europea.

Los ministros alemán y francés en el último Eurogrupo. (Reuters)
Los ministros alemán y francés en el último Eurogrupo. (Reuters)

Al final Francia ha priorizado cantar victoria. Con un Macron cansado, con un capital político europeo prácticamente gastado en esta batalla, París decidió que era mejor asegurar que el acuerdo era bueno antes de cerciorarse de que, de verdad, el texto dejaba rendijas para que en el futuro se pueda construir un verdadero presupuesto de la Eurozona. Muchas voces creen que era mejor no llegar a un acuerdo antes que permitir que se cerrara un trato mediocre negro sobre blanco que pudiera condicionar una futura reforma de la Eurozona.

Durante un tiempo España apostó por la idea de que era mejor no contar con un acuerdo que aceptar un texto mediocre o que no cumpliera con los mínimos. Pero al final, España sola y bastante abandonada por la voluntad francesa de cerrar un trato a cualquier precio, acabó cediendo.

El Consejo Europeo se reunió la semana pasada y solo ratificó el acuerdo del Eurogrupo. Fuentes diplomáticas señalaban que países del norte incluso buscaban aguar todavía más la declaración cerrada por los ministros el 14 de junio. Pedro Sánchez, presidente del Gobierno, defendió que había "avances muy significativos". Aunque sabe que no, que eso no es verdad, España se había quedado sola pidiendo más ambición.

Es cierto que es un primer paso, pero hay muchas razones para crear que la jugada no va a salir bien. En la UE muchas veces hay que generar un pequeño espacio y prepararse para que eso vaya ensanchándose en tiempos de la necesidad. Porque Europa solo arregla el tejado lleno de agujeros cuando la tormenta arrecia, no sabe reformar su techo cuando brilla el sol.

Pero el espacio es demasiado pequeño, la postura es demasiado hierática, el análisis es muy malo. Hay pocas esperanzas de que el pequeño embrión acordado el viernes 14 de junio vaya a ser un presupuesto para la Eurozona, ni siquiera cuando lleguen tiempos de crisis. "Esto no es un presupuesto para la Eurozona, es una línea dentro del presupuesto de la UE", critica el investigador de Bruegel.

Antes de que llegara el peor momento de la crisis ya intentó generarse un mecanismo de estabilidad dentro del MFP, como recuerda Claeys. "Inmediatamente supimos que no funcionaría", señala. Fue el Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera (EFSM), que rápidamente fue descartado precisamente porque no contaba con la potencia suficiente, y acabó en una basura para la creación de un órgano con un acrónimo muy parecido que fue el origen del actual Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). Es decir, la experiencia dice que los instrumentos dentro del MFP no funcionan porque tienen unas limitaciones muy marcadas que evitan que sean útiles durante los tiempos de crisis.

Es cierto que no importa realmente el tamaño del presupuesto, aunque sean 17.000 millones, si se crean las estructuras necesarias para luego enchufar más fondos. Pero el error llegó cuando Francia dio por vencido un acuerdo intergubernamental para darle más financiación. Es cierto que quedan seis meses por delante, pero la experiencia invita a ser muy pesimistas.

Mário Centeno, presidente del Eurogrupo. (EFE)
Mário Centeno, presidente del Eurogrupo. (EFE)

La reforma del MEDE también deja mucho que desear. Lo que se buscaba era que el mecanismo pudiera entrar a funcionar antes de que un país sufriera una crisis mayúscula; como, por ejemplo, si afrontaba problemas de liquidez, que consiste en la flexibilización de las líneas de crédito precautorias.

Actualmente, el acceso a una línea de crédito precautoria está condicionada a la firma de un Memorando de Entendimiento (MoU). Esta ayuda no está prevista para una economía que atraviesa un total derrumbamiento, sino problemas puntuales de liquidez, 'shocks' fuera de su control. El MoU, sin embargo, incluía una serie de condiciones y limitaciones que hacían prever que muchos países no pidieran ayuda al MEDE hasta que fuera demasiado tarde, para evitar así perder soberanía económica.

Las novedades (y buenas noticias) es que ahora el MoU se sustituirá por una "carta de intenciones" y los criterios para la elegibilidad de una línea de crédito precautoria serán 'ex ante', de forma que el país se compromete a seguir cumpliendo ese criterio durante el programa. "La idea es que necesitamos que sea más suave que un programa normal del MEDE, que es muy intrusivo, necesitamos algo que intervenga antes de que la situación empeore", explica Claeys.

La mala noticia es que esas condiciones 'ex ante' son muy duras. Hoy por hoy solo un pequeño grupo de países tendría acceso a estas líneas, y ni Francia, ni España, ni Italia son ninguno de ellos. Por ejemplo, una de las condiciones es cumplir con el objetivo de un nivel de deuda pública por debajo del 60%. Unos diez países de los diecinueve de la Eurozona no podrían pedir estas líneas del MEDE.

Además, existen algunos miedos de que no quede lo suficientemente claro que un programa precautorio del MEDE sea suficiente para que el Banco Central Europeo (BCE) haga uso de un programa OMT para comprar deuda soberana de un Estado miembro que atraviesa serios problemas a cambio de un programa del MEDE, un arma crucial para el futuro de la Eurozona que Frankfurt todavía no ha tenido que usar.

Pero Macron y Le Maire parecen estar diciendo adiós a una batalla con un botín más bien limitado: un presupuesto de la Eurozona que no lo es, una reforma del MEDE que tiene varios puntos problemáticos, además de una desaparición total del EDIS en todas las negociaciones para el futuro de la zona euro.

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