El mundo ya no es un jardín, es una selva: ¿por qué a la UE le obsesiona la seguridad económica?

"Económicamente, el modelo que tenemos hoy ya no es sostenible". "Nuestra respuesta se ha visto limitada porque nuestra organización, toma de decisiones y financiación están diseñadas para ‘el mundo de ayer’. Por eso lo que propongo (...) es un cambio radical, porque eso es lo que hace falta". "El cambiante panorama mundial, unido al relativo declive de la influencia europea, exige un cambio de perspectiva".

Las tres declaraciones podrían formar parte de una misma intervención, pero pertenecen a tres personas y tres contextos distintos. La primera es de Emmanuel Macron, presidente francés, que este pasado 25 de abril de 2024 ha pedido actuar rápidamente para evitar la irrelevancia del continente, porque "Europa es mortal". La segunda parte es de Mario Draghi, exprimer ministro italiano y expresidente del Banco Central Europeo (BCE), toda una autoridad en la Unión. La tercera es de otro exprimer ministro italiano, Enrico Letta, que ha incluido esa referencia en su informe sobre el futuro del Mercado Interior.

Los tres apuntan en la misma dirección. Europa debe cambiar y debe hacerlo rápido, si no quiere quedarse atrás o, en el peor de los casos, perder su autonomía. Como en su momento señaló Josep Borrell, Alto Representante de la Unión para Política Exterior y de Seguridad, el mundo ha dejado de ser el "jardín francés" en el que creía Europa, ahora es una selva. En esta necesidad de un cambio urgente se integra una idea que cada vez se escucha más en Bruselas, donde la Comisión Europea está intentando armarse para un nuevo mundo: la agenda de seguridad económica.

En las últimas semanas se han lanzado investigaciones antisubsidios contra compañías chinas, con "redadas" in situ, hay en marcha una gran investigación contra los vehículos eléctricos importados de China y recientemente el Ejecutivo comunitario ha acusado a Pekín de mantener su mercado de contrataciones públicas cerrado a las empresas europeas. Pero, ¿qué es exactamente la agenda de seguridad económica? Se trata, en realidad, de una intersección entre la política industrial, la comercial, la tecnológica y la geopolítica. Y en el centro de ello está la idea de que solamente a través de esa agenda puede protegerse la autonomía de la Unión Europea como un actor político, o lo que en 2017 Macron calificó como la "soberanía europea".

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Las reglas del comercio han desaparecido. Como señaló Draghi recientemente, "otras regiones ya no siguen las reglas del juego y están desarrollando activamente políticas para reforzar su posición competitiva". "En el mejor de los casos, estas políticas pretenden reorientar la inversión hacia sus propias economías a expensas de la nuestra; en el peor, están diseñadas para hacernos permanentemente dependientes de ellas", explicaba el italiano. El primer escenario es preocupante para Europa, porque apuntala su declive económico, el segundo de los escenarios es muy grave, porque busca atar de pies y manos a Europa.

Un terreno delicado

Para la Unión Europea, paladín del libre comercio, este es un territorio inexplorado, escarpado, en el que no se siente cómoda. Pero está obligada a transitarlo porque el mundo es cada vez más complejo, más violento y menos abierto. La elección es binaria: o decide adaptarse a esta realidad, o afronta su declive acelerado y acepta la irrelevancia y la pérdida de soberanía y riqueza que ello provocaría, abrazando el destino de Venecia: de potencia comercial e innovadora, a parque de atracciones destinado únicamente a dar placer y entretenimiento a los nuevos ricos, utilizando su gloria pasada como escaparate para los turistas.

La Unión Europea es producto de un proyecto centrado en crear interdependencias que hicieran imposible un conflicto militar entre las grandes potencias europeas. Por eso, la idea de tener una dependencia no se entiende como algo intrínsecamente negativo, al revés, está en el ADN europeo. O al menos así ha sido hasta ahora. A partir de la guerra de Ucrania y los efectos que la invasión rusa ha tenido los Veintisiete (o una parte importante de ellos) han entendido que la dependencia no es una fortaleza, ni una garantía de nada, sino una vulnerabilidad.

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Las interdependencias no son netamente negativas, especialmente teniendo en cuenta que la independencia completa de la Unión Europea es una quimera, pero cuando una de las dos partes actúa de manera naíf y la otra busca explotar esa ingenuidad, la reciprocidad de esa interdependencia desaparece y da lugar a una dependencia unidireccional. Europa lo descubrió con el chantaje ruso al inicio de la invasión de Ucrania, sabiendo el Kremlin que controlaba el gas barato que tanto necesitaba la industria europea. Por eso, cuando los Veintisiete se reunieron en Versalles (París, Francia) en 2022, solamente unos meses después del inicio de la invasión, acordaron en una declaración conjunta señalar que la agresión rusa era un "cambio tectónico" para Europa.

La seguridad económica

En los últimos meses la Comisión Europea ha ido definiendo su agenda de seguridad económica. Se trata de dotarse de una serie de instrumentos para abandonar esa ingenuidad de la que ha pecado la Unión durante demasiado tiempo. El objetivo no es una Europa autárquica, pero sí es replegarse e intentar cubrir huecos en la defensa europea. Macron, Letta, Draghi, y Ursula von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea, han insistido desde hace tiempo en la idea de que las reglas del juego han cambiado, de que China y Estados Unidos ya las rompieron hace tiempo, y es hora de reaccionar. Así, en junio de 2023, el Ejecutivo comunitario presentó su primera estrategia, en la que definía cinco grandes riesgos para la seguridad económica de la Unión Europea: para las cadenas de suministro, incluyendo aquí la energía; para la infraestructura crítica, tanto físicamente como en cuestión de ciberseguridad; seguridad tecnológica, "fuga de tecnología", y, por último, la "instrumentalización de las dependencias económicas o la coerción económica".

Es difícil cubrir todos los puntos que abarca esa estrategia, porque en realidad se extiende a casi todos los ámbitos, pero la idea central es relativamente sencilla: evitar que Europa quede en una situación de dependencia, sin capacidad de generar riqueza y sin posibilidad de garantizar su seguridad, en un entorno en el que Estados Unidos y China simultáneamente alimentan a sus industrias clave con subsidios masivos y les benefician de manera desproporcionada en su mercado interior. Eso deja a Europa, con reglas de ayudas de estado muy estrictas y con un mercado interior muy abierto pensado para garantizar la competencia justa entre los 27 Estados miembros, totalmente vulnerable. La seguridad económica se centra principalmente en tres ejes, identificados por el Hertie School del Delors Centre de Berlín: garantizar un terreno de juego igualado (el famoso level-playing field), desarrollar la geoeconomía (alinear los instrumentos económicos con los objetivos geopolíticos) y generar cierta "resistencia" económica y proteger el ecosistema económico europeo.

Garantizar un terreno de juego igualado es uno de los principales objetivos, y uno de los más complejos. La Comisión Europea no busca ser proteccionista y encerrar a la Unión Europea en sí misma, pero sabe que los otros dos principales actores globales, EEUU y China, han dejado de jugar con las mismas reglas. De nuevo, Draghi hace un diagnóstico en esta línea durante su reciente discurso, en el que adelanta las líneas maestras del informe en el que trabaja: "En un entorno internacional benigno, confiábamos en la igualdad de condiciones y en un orden internacional basado en reglas, esperando que los demás hicieran lo mismo. Pero hoy, el mundo está cambiando rápidamente y nos ha cogido por sorpresa".

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Una de las maneras en las que lo hacen es a través de las subvenciones. Por eso la Comisión Europea ha desarrollado instrumentos, como el Reglamento de Subvenciones Extranjeras, para evitar que empresas subvencionadas en países terceros ganen una ventaja competitiva en el mercado europeo, ahogando a las competidoras locales. Esto está conectado de manera muy estrecha con la tecnología verde, un punto crítico para Europa, que engarza con la geoeconomía. La Unión está interesada en la transición ecológica porque es una manera de ganar independencia energética, aunque para ello sigue necesitando materias primas críticas, como tierras raras, que en muchas ocasiones están fundamentalmente en manos de los rivales. La UE importa prácticamente el 100% de las tierras raras que necesita del mercado chino.

Además, más allá del control sobre materias primas o la debilidad de la cadena de suministro, Pekín está invirtiendo masivamente en estas industrias y aprovechando la sobrecapacidad para exportar de manera muy barata a Europa unos productos contra los que es difícil competir. Un ejemplo claro son los coches eléctricos chinos, pero el gigante asiático ya lo ha hecho con otras tecnologías antes, como los paneles solares, donde inicialmente la UE tenía una ventaja competitiva y que ha sido barrida por China, y lo intenta ahora en otras industrias, como la eólica. Con esta maniobra Pekín no solamente logra ganar espacio en el mercado europeo, sino que genera una dependencia para la Unión Europea.

En el eje de la geoeconomía hay cuestiones mucho más claras, con menos proyección hacia la creación de dependencias en tecnologías futuras, como por ejemplo es evitar que rivales se hagan con el control de infraestructuras críticas. Olaf Scholz, canciller alemán, fue muy criticado por la venta de una terminal del puerto de Hamburgo a la gigante china COSCO (China Ocean Shipping Company) justo en la semana en la que viajaba a Pekín en 2023. Lo hizo pasando por encima de su vicecanciller, Robert Habeck, de Los Verdes, un halcón en la cuestión china, una demostración de hasta qué punto los socialdemócratas (SPD) y los conservadores (CDU) tienen pánico a cualquier alejamiento de China. La Comisión Europea también alerta sobre dejar el despliegue del sistema 5G en manos de Huawei y ha pedido a todos los Estados miembros una lista de proveedores de alto riesgo.

En este campo, en 2023 entró en vigor la Directiva de Resistencia de Entidades Críticas, que obliga a todos los Estados miembros a desarrollar una estrategia nacional e identificar sus entidades críticas antes de 2026 en los campos de la energía, el agua, la alimentación, la sanidad y las infraestructuras digitales, y desde hace tiempo la Comisión Europea desarrolla un análisis de dependencias estratégicas de la Unión Europea. Hay, además, cada vez un mayor monitoreo de las inversiones extranjeras.

Apertura y diversificación

Todo esto no se traduce en que Europa se encierre. Por ejemplo, en Bruselas se insiste en que la agenda de seguridad económica debe ir acompañada de una política comercial más activa, precisamente porque la Unión corre el riesgo de perder acceso a, al menos, uno de sus dos principales mercados, el de China, y el americano es cada vez más hostil. Diversificar sus acuerdos comerciales al mismo tiempo que se cierran acuerdos clave en cuestiones de materias primas críticas con distintos países es una manera de mantener la apertura del mercado europeo, aunque todo esto se base en la asunción de que el mercado va a ser menos abierto que hasta ahora, y al mismo tiempo reforzar la seguridad económica de la Unión.

La estrategia de seguridad económica por sí sola no será suficiente para evitar el declive que ya se está registrando. Su objetivo es intentar evitar la creación de dependencias y de riesgos para la Unión por la vía de la economía, y se enfrenta a grandes impedimentos incluso dentro de la propia Unión Europea, como es la negativa alemana a aceptar este cambio de paradigma, pero si no se acompaña de una nueva estrategia de crecimiento es insuficiente. Por eso la UE se ha embarcado en un debate sobre cómo mejorar la competitividad. Es un trabajo difícil, un análisis que abarca desde el coste de la energía, a la capacidad europea para lograr "escalar" las compañías, cómo compaginar empresas más grandes, quizás gigantes europeos, con un ecosistema del mercado interior que requiere de la protección de las PYME o cómo competir con un mercado global muy subvencionado sin romper por completo el mercado europeo.

El objetivo no es una Europa autárquica, pero sí replegarse y cubrir huecos en la defensa europea

Hay muchas ideas sobre la mesa, como lanzarse a una verdadera Unión de Mercado de Capitales para encontrar el dinero que falta para lograr los objetivos marcados, o debatir seriamente sobre el uso de eurobonos en sectores críticos, al mismo tiempo que se va instalando la idea de que hay que mantener una ventaja tecnológica allí donde todavía sea posible retenerla, evitando esas "fugas de tecnología" a las que hace referencia la estrategia europea de seguridad económica, invirtiendo masivamente en computación cuántica, inteligencia artificial y la tecnología verde.

La Comisión Europea está intentando canalizar inversión con iniciativas como la Plataforma de Tecnologías Estratégicas para Europa (STEP) o la Ley de Industria Neto Cero (NZIA), que busca flexibilizar procesos burocráticos para competir con la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) de los Estados Unidos, que amenaza con acelerar la desindustrialización de Europa ofreciendo miles de millones de dólares en subvenciones a las industrias limpias que se muevan a territorio americano. En este sentido, la Comisión también ha reaccionado flexibilizando las normas de ayuda de Estado para que los países europeos puedan hacer contraofertas a estas industrias y evitar que se marchen a EEUU, aunque esa solución tiene la deficiencia de ser totalmente nacional y no tener una perspectiva europea, dañando el mercado interior.

Por el momento son todo parches, porque la Unión Europea no puede competir con los mecanismos centralizados de un Estado de tamaño continental, como China o Estados Unidos. La fragmentación es inevitable, pero el debate en el futuro estará en intentar reducirlo. Respecto a la fuga de tecnología, un asunto crítico, la Unión Europea todavía puede recorrer mucho camino, llegando incluso a los controles de inversiones salientes. Como señala el Delors Centre en un reciente informe, "la tecnología no solo se difunde a través del comercio de bienes críticos, sino también mediante la transferencia de los conocimientos que la sustentan. Un canal por el que se produce la transferencia de tecnología es la inversión que fluye de la UE a terceros Estados. Sobre todo, China ha condicionado el acceso al mercado a la transferencia de tecnología en campos como la energía solar, la industria aeroespacial y las telecomunicaciones".

Por el momento, la Comisión Europea ha decidido no avanzar con una propuesta sobre un mecanismo europeo de control de inversiones salientes, pero la presión que ha recibido Países Bajos por parte de Estados Unidos para evitar que la tecnología avanzada de su productos de semiconductores, ASML, siga llegando a manos chinas demuestra la centralidad de esta cuestión dentro de la agenda de seguridad económica y los esfuerzos por mantener la ventaja tecnológica. En última instancia, y esto conecta con el debate sobre la seguridad y la defensa, toda ventaja tecnológica es clave en el ámbito militar. Esa es la razón por la que Estados Unidos le obsesiona mantener varias generaciones de ventaja respecto a Pekín, y la misma razón por la que esto es mucho más que una mera cuestión de competitividad económica para Europa.

Un debate europeo

Estos debates clave van a marcar parte de la próxima legislatura europea, que correrá hasta mitad del 2029. Hay algunas medidas que están al alcance de la mano de la Comisión Europea sin necesidad de consensuar una posición europea, como es concentrar dentro de la institución todas las competencias relacionadas con la seguridad económica, actualmente dividida en las direcciones generales de Comercio (DG TRADE), Competencia (DG COMP), Mercado Interior e Industria (DG GROW) y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) en un solo departamento, o al menos aumentar la coordinación.

Este es un debate europeo porque solamente puede ser europeo. Ni Alemania, ni Francia, ni por supuesto España, pueden plantear esta discusión por separado. "Nuestros principales competidores aprovechan que son economías de tamaño continental para generar escala, aumentar la inversión y captar cuota de mercado en los sectores donde más importa. En Europa tenemos la misma ventaja natural de tamaño, pero la fragmentación nos está frenando", señalaba recientemente Draghi. Este es un debate que solamente puede tener tamaño continental.