Así domina el mundo la Unión Europea, según la creadora del 'efecto Bruselas'

Anu Bradford ha escrito un libro a contracorriente. En 'How the European Union Rules the World' (Oxford University Press, 2020), una obra académica que se publicó al inicio de la pandemia, esta profesora de derecho de la Universidad de Columbia explica por qué es la Unión Europea -y no China o Estados Unidos- quien domina el mundo. ¿Cómo? Gracias al 'efecto Bruselas' ('The Brussels Effect'), la externalización involuntaria de regulaciones a través de los mecanismos globalizadores del mercado. Con este término, acuñado por la propia Bradford en un influyente 'paper' en 2012, la autora insiste en que la UE acaba influyendo más en la vida de un brasileño, un coreano o un ruandés con sus leyes que EEUU con su poder militar o China con sus proyectos faraónicos en el extranjero.

El proceso es sencillo: las empresas internacionales asumen las estrictas leyes de la UE para acceder al jugoso mercado único europeo. A su vez, para evitar costes innecesarios y beneficiarse de las economías de escala, imponen estas reglas en sus filiales de todo el mundo, convirtiendo a la UE en una "potencia hegemónica regulatoria", en palabras de Bradford. El 'efecto Bruselas', por supuesto, tiene muchas limitaciones. No afecta a todas las empresas por igual y en algunos sectores, como en el financiero o en aquellos donde se puedan mantener distintos estándares, su efecto es limitado. Pero en otros, como en el sector alimentario, el tecnológico o el aeronáutico, sus repercusiones son más notables. "Mucha gente no lo sabe, pero la Unión Europea está teniendo una influencia gigantesca en el día a día de muchísimos ciudadanos de todo el mundo", afirma Bradford en esta entrevista.

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PREGUNTA. A usted no le gustaba escuchar que la Unión Europea era una potencia en declive. ¿Por eso escribió el libro?

RESPUESTA. Quería contrarrestar la narrativa de debilidad que se proyecta sobre la Unión Europea. No es muy acertada. No voy a negar que la UE se enfrenta a retos enormes a los que el 'efecto Bruselas' no puede responder, pero sentí la necesidad de corregir y complementar esta conversación sobre el rol de la UE en el mundo. Sobre todo, porque no formaba parte de la conversación global. Normalmente, nos centramos en el ‘hard power’: la fortaleza militar, las sanciones económicas... Pero el poder de la UE es más silencioso. Además, quise escribir el libro para impulsar el ánimo de los europeos, porque creo que muchos infravaloran el rol de la UE.

P. Tiene sentido, ¿no? Hablar de regulaciones y de directivas es mucho más aburrido que de los conflictos entre superpotencias. ¿Cree que por eso se infravalora a la UE?

R. Sí, exacto. Pero también porque el poder tradicional es muy costoso. El militar es el mejor ejemplo. Hay muy pocos estadounidenses que todavía piensen que el envío de soldados a Afganistán o a Irak no fuera costoso. En cambio, este otro tipo de dimensiones de poder hablan de un poder abstracto. El 'efecto Bruselas' no es costoso porque se aplica directamente en el Mercado Único Europeo y, al mismo tiempo, afecta a grandes empresas internacionales transmitiendo su marco legal.

P. ¿En el día a día de los ciudadanos de fuera de la UE? ¿Podría poner algún ejemplo?

R. Hay muchas industrias afectadas por el 'efecto Bruselas'. No solo es la economía digital, también sucede con las leyes medioambientales, la seguridad alimentaria o la protección del consumidor. Mis estudiantes de Latinoamérica, África o Asia han estudiado el efecto en sus países de origen y encontraron infinidad de ejemplos. Incluso hasta las empresas estadounidenses más poderosas acaban sucumbiendo al 'efecto Bruselas'. Europa no tiene ni una sola empresa de búsqueda comparable a Google ni una red social como Facebook. Y, sin embargo, es la UE el principal regulador en el sector en todo el mundo. Es capaz de establecer el estándar de privacidad en la conducta global de estas empresas. ¡Y no Washington!

En muchos casos, el 'efecto Bruselas' ha sido exitoso por su carácter tecnocrático y gracias a que ha pasado desapercibido

P. En el libro, señala que parte de este 'efecto Bruselas', al principio, no surgía de forma intencionada. ¿Ha sido la UE quien ha modelado parte del consumo y la producción sin quererlo?

R. Ha habido un cambio. Hoy, la UE es más consciente de su habilidad para dar forma a las normas globales. La UE se ha dado cuenta de sus efectos externos. Pero los orígenes del 'efecto Bruselas' no se pueden ver como un intento de dominar el mundo, porque es un efecto secundario de un mercado único muy grande y muy apetitoso para las empresas. Eso sí, la UE cada vez se da más cuenta de que otros poderes están en declive y el 'efecto Bruselas' es la primera vía para influir en los mercados internacionales. De ahí que cada vez sea más estratégico. Tampoco creo que la UE se beneficie politizando el 'efecto Bruselas'. En muchos casos ha sido exitoso por su carácter tecnocrático y gracias a que ha pasado desapercibido.

P. ¿A qué se refiere?

R. El 'efecto Bruselas' no ha generado rechazo porque nadie lo ha percibido como un intento de manipular el mundo a imagen y semejanza de la UE. El 'efecto Bruselas' ha ocurrido empresa por empresa, industria por industria, sector por sector. Las compañías se han ido transformando conforme a las leyes europeas para poder participar en el mercado único. Es diferente a cuando la UE trata de exportar sus estándares a través de acuerdos comerciales. Ahí sí hay una crítica inmediata muy fuerte apuntando al “imperialismo regulatorio”. La verdadera naturaleza de mantener el 'efecto Bruselas' como algo burocrático y tecnocrático ha beneficiado a la UE.

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P. Parece que está rompiendo una lanza en favor de que Bruselas y la Comisión Europea sigan siendo aburridas y poco politizadas. ¿Cree que es positivo?

R. En muchos casos sí. Te pongo el ejemplo del covid, pese a que el libro lo escribí antes de la pandemia. ¿Perjudicará el covid al 'efecto Bruselas'? Yo creo que no. La naturaleza burocrática del 'efecto Bruselas' lo aísla de los terremotos económicos y políticos. Si piensas en las crisis pasadas que han supuesto retos gigantescos para la UE, ninguna ha descarrilado el proceso regulatorio de la UE. Por ejemplo, el GDPR (Reglamento General de Protección de Datos) llegó en medio de la crisis migratoria y del voto del Brexit. ¿Por qué? Porque los burócratas de la Comisión tienen asignado un dominio regulatorio específico. Van a su oficina y trabajan en la regulación de la que se tienen que preocupar.

P. ¿Pero no cree que la UE ha tenido un problema de comunicación en este sentido? No tengo muy claro que el ciudadano medio europeo de Sevilla, Florencia o Burdeos sea consciente de los beneficios del 'efecto Bruselas'.

R. Si ha habido un problema de comunicación se puede explicar por la falta de coraje de los gobiernos nacionales que han sido incapaces de dar a Bruselas el crédito que se merece. Cuando pasa algo bueno, Helsinki, Madrid, Berlín o París se arrogan el éxito, pese a que deberían señalar a Bruselas y a las instituciones europeas. Sin embargo, cuando ocurre algo malo, se apunta muy rápido al mismo sitio, incluso aunque sea culpa de las disfuncionalidades nacionales. Ha habido un fallo de comunicación porque Bruselas ha sido un chivo expiatorio para las capitales europeas. No ha habido integridad intelectual para explicar de forma honesta los beneficios de la UE: el medioambiente es más seguro, los productos que consumimos son más sanos, pagamos mucho menos por los vuelos internos, etc. Gracias al 'efecto Bruselas'. Pero los políticos nacionales no van a perder tiempo diciéndole a sus ciudadanos las bondades de Bruselas.

P. El Reino Unido es un buen ejemplo para explicar el 'efecto Bruselas'. Como bien dice en el libro, quizá Brexit no significa exactamente Brexit, porque Londres ha elegido ser un 'rule-taker' (actor que asume decisiones externas) en vez de un 'rule-maker' (actor que toma las decisiones) en una UE potencialmente mucho más regulada.

R. Yo lo llamo la falsa premisa de la campaña del Brexit. El engaño del soberanismo regulatorio no sigue la lógica de cómo operan los mercados internacionales en el siglo XXI. La UE supone prácticamente el 50% de las exportaciones de Reino Unido. Es decir, el destino número 1 de la gran mayoría de exportaciones. Empresas de aeroespaciales, automovilísticas, de industria química, farmacéuticas, servicios financieros… Aunque Reino Unido se vaya de la UE, estas empresas seguirán comerciando con la UE. No tienen elección. Aunque el Gobierno británico les conceda unas reglas más laxas (en competencia, en medioambiente, etc.), ellos seguirán las reglas de la UE.

P. ¿Por?

R. Imagínate que eres una empresa de coches británica y te dan a elegir: puedes seguir las normas británicas o las europeas, que son más estrictas y en algunos casos más costosas. Pero el mercado europeo es seis veces más grande que el británico. Desde un punto de vista comercial, no es viable que ignores las leyes europeas, por lo que continúas haciendo lo mismo. Y la pregunta que surge del 'efecto Bruselas' es: ¿y si establezco una segunda línea de producción para fabricar el mismo producto pero con distintas normas y regulaciones? No lo haces. No es una alternativa. Las economías de escala te conducen a la uniformidad.

P. Usted rechaza la idea de que se pueda elegir socio comercial a la ligera por todo el mundo. La geografía es un factor relevante.

R. En los últimos años hemos comprobado que la globalización tiene un límite. Es muy difícil reemplazar las oportunidades comerciales de la UE para comerciar más con el resto del mundo. ¡La distancia y la geografía importan! Comerciamos más con los mercados cercanos. Las cadenas de valor actuales te lo demuestran. Para Londres, es muy difícil llegar a la idea de un Reino Unido global. Y la pandemia ha demostrado que París o Berlín tienen más apetito por endurecer las leyes de competencia.

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P. Al principio del siglo XX, algunos críticos dijeron que la globalización iba a provocar una deslocalización hacia los países menos regulados. Una carrera hacia el abismo (en inglés, 'race to the bottom'). En su libro prueba que ha sido justo al contrario, una carrera hacia arriba ('race to the top'), pero en algunos sectores, como en el financiero, no ha ocurrido así. ¿Por qué el 'efecto Bruselas' funciona en unos sectores y en otros no?

R. Es innegable que hay ejemplos, sobre todo cuando hablamos de capital, mucho más móvil, que buscan ambientes mucho menos regulados como los paraísos fiscales. Pero el 'efecto Bruselas' es lo contrario. La lógica 'race to the bottom' no se aplica en muchas industrias. Mientras exista un mercado tan grande, tan regulado, con un PIB per cápita tan alto como el de la Unión Europea y sin sustituto, el 'efecto Bruselas' prevalecerá. China tiene un mercado mucho más grande, pero su PIB per cápita mucho más pequeño. EEUU tiene un PIB per cápita mayor, pero su población es más pequeña. El apetito regulatorio lo seguirá liderando la UE. A las empresas globales puede que no les gusten las regulaciones, pero tendrán que aplicarlas. Son una necesidad comercial para ellos porque necesitan operar allí. No tienen opción y no la tienen desde hace tiempo.

P. Parece que la UE, en medio de tantas críticas, ha hecho algo bien.

R. En este sentido, la UE está en el lado correcto de la historia. Vemos una presión creciente en muchos mercados, incluyendo en Estados Unidos, hacia un mercado cada vez más centrado en el consumidor, preocupado por el medioambiente. Todo el mundo mira a la UE en este sentido. ¿Quién se acuerda ahora del tecnolibertarianismo de EEUU? En muchos casos, la UE está ganando la batalla de los valores. No solo ha conseguido cambiar las prácticas de muchísimas empresas en todo el mundo, sino también la de gobiernos en otros continentes que han copiado las leyes europeas.

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P. En el libro señala que el 'efecto Bruselas' tiene consecuencias en todo el mundo. Sin embargo, China es una excepción muy grande. Es un mercado de 1.300 millones de personas que, en muchos aspectos, siguen sus propias regulaciones. En el futuro, si el ingreso per cápita de los ciudadanos crece y se acerca al europeo, ¿el 'efecto Bruselas' podría convertirse en el 'efecto Pekín'? Usted se muestra bastante escéptica.

R. Estoy bastante segura de que no habrá un 'efecto Pekín' en el futuro cercano. No niego la importancia del mercado chino ni el auge de su economía, pero el poder regulatorio de la UE sobrevivirá a su declive económico medido exclusivamente por el PIB. El PIB no es un buen indicador para predecir los países más propensos a regular. Lo importante es el PIB per cápita y queda mucho para que los consumidores chinos demanden las regulaciones tan costosas que los ciudadanos europeos exigen a sus gobiernos. Y cuando el PIB per cápita chino se aproxime al europeo, el crecimiento chino se habrá reducido tanto que el Gobierno chino será muy cauteloso a la hora de imponer regulaciones que puedan afectar a la economía del país. Además, en algunos aspectos, como en las leyes de competencia, China construye capacidades regulatorias copiando a la UE. Si algún día existe el 'efecto Pekín', no será más que un vehículo para amplificar el 'efecto Bruselas'.

P. De todos los casos que ha estudiado, ¿cuál es el que más le impresiona?

R. Lo que más me sorprende es la riqueza, diversidad y heterogeneidad de los ejemplos del 'efecto Bruselas'. No eran solo unas pocas empresas, sino también los propios países. La idea de que un granjero camerunés y un ingeniero estadounidense de Silicon Valley estuvieran condicionados por el mismo actor a miles de kilómetros de distancia me parecía fascinante. Unifica una misma teoría para una economía global que es muy diversa. Quizá añadiría la idea de que la UE, aunque careza de liderazgo en el mundo tecnológico, sea capaz de regular a las grandes compañías. O de que gracias al 'efecto Bruselas' se pueda parar los pies a grandes países como Estados Unidos.