proliferan LOS ESQUEMAS para sortearlas

'Puenteo' al dólar y otros daños colaterales: el abuso de las sanciones le pasa factura a EEUU

Desde hace tiempo abundan las voces autorizadas que afirman que esta herramienta diplomática acabará por perder su utilidad ante el recurso excesivo a ella. Ya está ocurriendo

Foto: Donald Trump, tras firmar su primera orden ejecutiva en enero de 2017. (Reuters)
Donald Trump, tras firmar su primera orden ejecutiva en enero de 2017. (Reuters)

No, no es impresión suya: últimamente la palabra “sanciones” aparece mucho en las noticias. Sanciones a Rusia, a Irán, a Corea del Norte, a Venezuela. En todo 2017, la Administración Trump incluyó a más de mil individuos y entidades en las listas del Departamento del Tesoro. Tan sólo en el mes de febrero fueron objeto de sanciones varios funcionarios norcoreanos, narcotraficantes colombianos, contrabandistas de petróleo libios y señores de la guerra congoleños, así como grupos terroristas en Pakistán, Somalia, Bangladesh, Burkina Faso y otros países de África Oriental, entre otros.

Esto supone un 30% más que las impuestas durante el último año de Barack Obama, y el triple que en su primer año en el cargo en 2009. Y de acuerdo con un estudio de la firma legal Gibson Dunn, 2018 va camino de marcar un nuevo récord en ese sentido. La Casa Blanca ha utilizado las sanciones contra Turquía –tras el encarcelamiento de un pastor estadounidense-, estudia imponerlas contra miembros del Gobierno chino por su brutal tratamiento de la minoría musulmana uigur, y el asesor de Seguridad Nacional John Bolton ha llegado incluso a amenazar con ellas a los jueces del Tribunal Penal Internacional si la corte insisten en iniciar una investigación sobre la guerra de Afganistán.

“Ser sometido a sanciones es el equivalente económico a la pena de muerte”, dice Judith Alison Lee, codirectora de la firma International Trade Practice Group. “Es muy seductor para cualquier administración utilizar sanciones, porque no requieren de un aviso por adelantado, no requieren ninguna supervisión judicial y se aplican inmediatamente. Para este presidente en particular, con su personalidad, son extremadamente seductoras”, afirma en un artículo del diario Washington Post.

Existen, además, otras razones: se trata de uno de los pocos ámbitos en los que es posible alcanzar un consenso bipartidista en el Capitolio, y donde senadores republicanos y demócratas pueden ponerse de acuerdo para tomar medidas contra individuos y estados vistos de forma casi unánime como indeseables. Además, las sanciones tienden a ser percibidas como libres de costes: no requieren de presupuestos adicionales, lo que las hace aún más atractivas en un momento en el que el Gobierno de Donald Trump parece empeñado en desmantelar áreas enteras del Departamento de Estado y reducir enormemente los fondos para la cooperación y la diplomacia.

Además, por lo general no entrañan riesgo alguno ante la opinión pública, y a congresistas y senadores no se les proporcionan estudios detallados sobre consecuencias a medio y largo plazo en otros ámbitos. “En muchos casos, la ausencia de un análisis sobre los costes potenciales estimula la sobreutilización de las sanciones al hacerlas parecer artificialmente ‘baratas’ ante los legisladores comparado con otras herramientas de política exterior”, escribe Peter Harrell, académico del Center for a New American Security y asesor legal sobre cumplimiento de sanciones, en un artículo en la revista Foreign Affairs.

Una mujer iraní pasa por delante de una casa de cambio en Teherán en agosto de 2018, en pleno desplome del rial tras la reimposición de sanciones estadounidenses. (EFE)
Una mujer iraní pasa por delante de una casa de cambio en Teherán en agosto de 2018, en pleno desplome del rial tras la reimposición de sanciones estadounidenses. (EFE)

Efectos indeseados

Sin embargo, a menudo sí existen efectos colaterales no intencionados: por ejemplo, las sanciones estadounidenses a Rusia han provocado una caída del 40% en las exportaciones de bienes estadounidenses a ese país desde su imposición en 2013. Y cuando Trump impuso medidas contra Turquía, provocó un desplome de las acciones de los principales bancos europeos con intereses y activos turcos, desatando el miedo al contagio en otros mercados emergentes.

En enero de 2018, Juan Zarate, ex asistente del Secretario del Tesoro para la Financiación del Terrorismo y los Crímenes Financieros, advirtió del “peligro de la sobreutilización de las sanciones y una disminución de su valor y efectividad si no son aplicadas cuidadosamente y con una clara intención estratégica, especialmente dadas las dificultades que crea en el sector privado implementar estas medidas”. En el mismo sentido se había expresado Jack Lew, ex Secretario del Tesoro, dos años antes, señalando de la posibilidad de que un abuso de estas herramientas pudiese animar a los países afectados a encontrar socios fuera de los EEUU, minando así su efecto disuasorio.

Pero además, las sanciones rara vez logran el efecto deseado de conseguir que un estado empiece a actuar de otra forma. “Gracias al dominio estadounidense del sistema financiero internacional, es un hecho que cualquier sancion impuesta por Washington va a tener un impacto económico importante en el país al que se dirigen. Sin embargo, las sanciones aisladas de un proceso diplomático rara vez funcionan a la hora de corregir un comportamiento”, afirma Daniel Depetris, analista del think tank Defense Priorities. “Sin un rango de objetivos claros y realistas y una garantía de que el estado que es presionado económicamente recibirá algo a cambio de su cooperación, las sanciones se reducen a un ultimátum: o rendirse incondicionalmente ante las exigencis de Washington o arriesgarse a una recesión. Predeciblemente, el Gobierno al que se le plantea el ultimátum por lo general lo rechaza”, afirma.

Es cierto que existen ejemplos exitosos recientes, como los de Myanmar, o la Libia de Muamar Al Gaddafi a principios de este siglo. Pero en ambos casos la imposición de sanciones fueron acompañados de concesiones diplomáticas lo suficientemente atractivas (por ejemplo, el final del aislamiento internacional) como para persuadir a ambos regímenes de que empezasen a comportarse de otra manera.

Pero por lo general, los principales éxitos en este ámbito son fruto de un enfoque multirateral, en el que participa gran parte de la comunidad internacional, o al menos un amplio abanico de países de peso. En el caso de Irán, la cooperación entre EEUU y la Unión Europea a la hora de imponer sanciones logró reducir las exportaciones de crudo iraní a casi la mitad, lo que redujo el 9% del PIB del país entre 2012 y 2014 y contribuyó a que Teherán aceptase llegar a un acuerdo sobre su programa nuclear. Y respecto a Corea del Norte, las medidas de castigo han funcionado gracias en gran medida a la participación de China, con quien el país lleva a cabo el 90% de sus intercambios comerciales.

Comerciantes turcos hacen cola para cambiar dólares en una oficina de cambio en Ánkara, el 14 de agosto de 2018. (Reuters)
Comerciantes turcos hacen cola para cambiar dólares en una oficina de cambio en Ánkara, el 14 de agosto de 2018. (Reuters)

'Coaliciones de los sancionados'

En ese sentido, el enfoque unilateral adoptado por la Administración Trump entraña enormes peligros. En un detallado artículo en la publicación The Atlantic, Neil Bhatiya y Edoardo Saravalle enumeran muchos de ellos: desde el desgaste de las relaciones con otros países aliados al uso de sanciones como un fin en sí mismo, en el que el objetivo no parece tanto conseguir una acción determinada por parte del sancionado como tomar represalias contra éste, y donde nuevas capas de sanciones acaban añadiéndose a las anteriores.

“Al ampliar constantemente sus demandas, Estados Unidos puede haber dado la impresión de que sus negociaciones no se producen de buena fe, y que más que intentar lograr una resolución diplomática intenta simplemente castigar al objetivo”, escriben Bhatiya y Saravalle, que añaden: “Cuanto más difíciles sean de levantar los programas de sanciones, mayores son las probabilidades de que se conviertan en políticas enquistadas. Y si los países y empresas empiezan a ver ciertos programas de sanciones como la nueva normalidad, podrían hacer ajustes permanentes que mitigarán la efectividad de las sanciones”.

Eso es justamente lo que está empezando a suceder: en los últimos meses hemos visto numerosos esfuerzos para mitigar las acciones estadounidenses en este sentido, desde la creación de paraísos fiscales en territorio ruso hasta la generación de nuevas criptomonedas –se cree que con ayuda de expertos rusos- en lugares como Venezuela. Potencias como China o la India han empezado a mostrar su abierto desafío a las imposiciones de Washington. “Las triquiñuelas ‘ad hoc’ podrían incluso abrir paso a ‘coaliciones de los sancionados’, o ecosistemas de países y empresas bajo sanciones que operan libremente habiendo aceptado su estatus de sancionados”, opinan Bhatiya y Saravalle.

Hasta aquí nada especialmente sorprendente. Pero la propia Unión Europea –abiertamente contraria a la retirada estadounidense del acuerdo nuclear con Irán- anunció la semana pasada su intención de crear un mecanismo que permita que los negocios europeos puedan operar en la economía iraní al margen del dólar. “Los estados miembros de la UE establecerán una entidad legal para facilitar las transacciones financieras legítimas con Irán, y esto permitirá a las empresas europeas continuar comerciando con Irán de acuerdo con la legislación de la Unión Europea, y podría estar abierto a otros socios en el mundo”, señaló la semana pasada la jefa de la diplomacia europea Federica Mogherini. No está claro qué mecanismos baraja Bruselas, pero uno de los más probables es un sistema de crédito que permita que las empresas iraníes y europeas intercambien productos sin transferencias monetarias, volviendo prácticamente imposibles las sanciones.

El valor del dólar reside precisamente en su uso generalizado en numerosas transacciones internacionales, desde el petróleo a las finanzas. Pero si el resto del mundo encuentra una forma de hacerlas sin recurrir a esta divisa, su fortaleza se resentirá enormemente. Y si EEUU sigue utilizando las sanciones como sustitutivo de una auténtica actividad diplomática, puede que ese día no quede tan lejos.

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