¿Por qué los altos funcionarios prefieren el Ayuntamiento de Madrid al Estado para trabajar?

La Administración General del Estado (AGE) paga menos a sus altos funcionarios que las comunidades autónomas, las diputaciones y los ayuntamientos de las grandes ciudades por desempeñar el mismo puesto. Parece un contrasentido, si se tiene en cuenta la jerarquía administrativa de España, pero es la realidad. Así lo constata un estudio de Manuel Arenilla, Jesús Llorente y Juan Carlos Redondo que aparece en el número 33 de la revista Gestión y Análisis de Políticas Públicas, editada por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP).

El artículo, titulado "La equidad retributiva en las Administraciones públicas españolas. Un estudio comparado", recopila las retribuciones de 21.766 empleados públicos de cuerpos superiores destinados en los servicios centrales de la Administración General del Estado, cinco comunidades autónomas (Madrid, Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía) y cinco gobiernos locales (los ayuntamientos de la capital de España, Bilbao y Sevilla, así como las diputaciones de Barcelona y A Coruña) para llegar a la siguiente conclusión: "Los funcionarios de la AGE perciben una menor remuneración".

Los autores, que emprendieron la investigación por encargo de la Federación Española de Asociaciones de los Cuerpos Superiores de la Administración Civil del Estado (Fedeca), no estudiaron el conjunto de las plantillas, ni tampoco todos los componentes de la retribución de los empleados. Se centraron únicamente en aquellos cuerpos y escalas de funcionarios de carrera del subgrupo A1 "que potencialmente podrían disponer de las capacidades y de las competencias precisas para el ejercicio de funciones directivas", así como en aquellas posiciones de responsabilidad incluidas en las relaciones de puestos de trabajo, siempre que fuesen susceptibles de ser desempeñadas por funcionarios de carrera de los subgrupos A1, A2 o C1.

El análisis, por tanto, se limita a los nueve niveles más altos de la treintena que componen el escalafón, para tratar de conocer cómo de competitivas son la AGE, las comunidades autónomas, las diputaciones y los ayuntamientos a la hora de atraer talento que ocupe los lugares de mayor prestigio dentro de la función pública.

Un alto funcionario del Estado cobra 21.000 euros menos que su equivalente en Madrid

Para realizar los cálculos, los académicos excluyeron de la ecuación el sueldo base (por ser igual para todas las administraciones), los trienios, que dependen de la antigüedad —no de la posición que uno ocupe— y el complemento de productividad, por su naturaleza subjetiva e individual. En definitiva: para medir las diferencias en los salarios finales que perciben los altos funcionarios dependiendo de la Administración en la que trabajen, solo tuvieron en cuenta los complementos de destino y los complementos específicos. Ambos son parámetros objetivos, ya que están recogidos en las tablas salariales​ que se aprueban con los presupuestos, y determinaban en 2020 —marco temporal estudio— la enorme brecha que existe entre quienes trabajan para el Estado, las autonomías y los entes locales.

De todas las administraciones, la general es la peor parada. La retribución mínima —teniendo en cuenta únicamente los dos conceptos que computan los investigadores— de los altos funcionarios de la AGE asciende a casi 11.000 euros anuales, la tercera parte que en el Ayuntamiento de Bilbao. Ninguna Administración paga unos complementos tan discretos como el Estado, aunque, en el caso de las autonomías, apenas se encuentran unos pocos miles de euros anuales por encima. En Cataluña, por ejemplo, es de algo más de 14.000 euros. Los grandes municipios que estudian los autores destacan como los más generosos: sin ir más lejos, en Madrid, la remuneración más baja roza los 25.000.

Sin embargo, este dato puede resultar engañoso, ya que el Estado sí paga relativamente bien a la élite de la élite, es decir, a funcionarios que ocupan el nivel 30, asociado a la alta dirección. Es la retribución máxima que un trabajador público puede recibir al sumar el complemento de destino y los específicos: casi 63.000 euros. La cifra supera a las de las comunidades autónomas y a la del propio Ayuntamiento de Bilbao, pero palidece ante los topes del Ayuntamiento de Sevilla (83.000 euros), el Ayuntamiento de Madrid (81.000) y la Diputación de Barcelona (78.000).

Efectivamente, la AGE no solo es la que tiene el sueldo mínimo más bajo para los altos funcionarios, sino la que presenta un abanico salarial mayor. Quienes más cobran se llevan unos complementos 5,78 veces superiores a quienes menos cobran; en el Ayuntamiento de Bilbao, esa ratio es de 1,86. "Una diferencia muy amplia entre la mayor y la menor retribución supone inequidad salarial interna", subrayan los autores.

En resumen: un funcionario del subgrupo A1, al que se le exige estar en posesión del título universitario de Grado, va a cobrar mucho más al principio en una autonomía, una diputación o un gran ayuntamiento que en el Estado, y solo tras una complicadísima sucesión de ascensos podría llegar a superar a algunos de sus equivalentes regionales o locales, pero todavía seguiría quedando por debajo de otros que trabajan en administraciones más pequeñas.

Los autores emplean varios estadísticos para corroborar esta hipótesis. La media, por ejemplo, evidencia que la AGE paga mal a sus altos funcionarios, al menos en términos comparativos. Solo la Junta de Andalucía remunera peor. "Los tres ayuntamientos analizados son los que obtienen una media retributiva más alta, superando los 39.000 euros en todos los casos, mientras que la media retributiva para la AGE se sitúa en los 24.925,28 euros", destacan los investigadores. En promedio, un puesto de responsabilidad en el Estado supondrá para quien lo ocupe 21.000 euros menos al año que el equivalente en el Ayuntamiento de Madrid.

Si se acude a la moda, que es el caso que más se repite —siempre teniendo en cuenta únicamente los dos complementos estudiados—, la institución dirigida por José Luis Martínez-Almeida cede el trono a Sevilla. El salario más común de un alto funcionario en el consistorio de la capital de Andalucía roza los 47.000 euros, a los que habría que añadir el complemento de productividad, los trienios y el propio sueldo base. En la AGE la moda no llega a los 21.000 euros, menos de la mitad e incluso por debajo de la de las comunidades autónomas, que también están entre las que peor pagan.

El Estado no puede competir

Da igual el criterio que se utilice, que los datos siempre apuntan en la misma dirección: cuanto más grande es la Administración, más pequeños son los salarios. "Prácticamente todos los análisis estadísticos realizados sitúan en la parte inferior de la escala salarial a los funcionarios integrados en los cuerpos del grupo A de la AGE", constatan los autores. Y añaden una consecuencia crítica: "Este hecho podría facilitar, por ejemplo, la fuga de talento de los funcionarios de carrera de los cuerpos superiores de la AGE al Ayuntamiento de Madrid".

Quien dice la capital podría decir Bilbao o incluso Sevilla, donde la vida es mucho más barata, pero los funcionarios municipales cobran mucho más. Se trata de un caso, como podría haber muchos otros a lo largo de España, más allá de los que eligen los autores entre la amplísima red administrativa de nuestro país. Lo importante es la conclusión de fondo, que sitúa a los ayuntamientos en una magnífica posición, y al Estado en otra muy débil: "El estudio ha dejado en evidencia la falta de competitividad de la AGE para retribuir las funciones de sus cuerpos superiores en igualdad de condiciones con las retribuciones percibidas por los funcionarios que realizan funciones similares de las administraciones señaladas".

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Atraer capital humano de primer nivel para la Administración General no es sencillo si los sueldos son bajos. Para solucionar esta situación, todavía más grave si se compara a la AGE con la empresa privada, los autores proponen un cambio "urgente" de la cultura administrativa, que favorezca la evaluación del desempeño, "especialmente en los funcionarios superiores". "Deben establecerse una serie de retribuciones vinculadas al desarrollo de la carrera administrativa horizontal y al desempeño del puesto", afirman, además de clamar contra la politización que, a menudo, condiciona el acceso a la cúspide del Estado. Como norma general, dicen, los directivos deben proceder de la función pública, aunque tampoco se oponen a captar talento externo en determinados casos.

El nuevo ministro del sector, José Luis Escrivá, ha anunciado diferentes pasos en esa dirección, como la creación de un estatuto del directivo público que refuerce su autonomía, y el Gobierno ya aprobó en diciembre un real decreto que contempla la evaluación por desempeño de los funcionarios. Son medidas importantes, pero para atraer a los mejores hace falta dinero. De lo contrario, acabarán bajando la Castellana camino de Cibeles en vez de subirla hacia Nuevos Ministerios.