Los impuestos estatales dejan sin margen a las CCAA para crear tributos propios

El capítulo uno de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (Lofca) no deja lugar a dudas. Las regiones, sostiene la norma, "gozarán de autonomía financiera" para el desarrollo y ejecución de sus competencias. Los instrumentos que contempla son básicamente tres, aunque hay algunos más: los tributos cedidos total o parcialmente por el Estado, su participación en los fondos de garantía de los servicios públicos fundamentales y, por último, los llamados impuestos propios. Es decir, los creados por las propias comunidades autónomas para financiar sus necesidades de gasto.

¿Qué está ocurriendo? Las dos primeras vías de financiación se están cumpliendo, pero la tercera, los recursos obtenidos a través de impuestos propios, se ha convertido en residual. Hay muchas causas, pero la más relevante es que los impuestos estatales han dejado a las regiones sin margen para actuar, ya que, en aras de la coordinación del Estado autonómico, los tributos estatales tienen prioridad sobre una misma materia —el hecho imponible—, lo que en la práctica limita su capacidad de autogobierno. Obviamente, porque no se puede gravar lo mismo dos veces.

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Esto ocurre, en particular, en los impuestos medioambientales, que históricamente han sido los más utilizados por los gobiernos regionales para financiarse, hasta el punto de que hasta hace pocos años los únicos tributos que gravaban las actividades contaminantes eran los aprobados por los parlamentos regionales. En la última década, sin embargo, como acredita un trabajo publicado por Crónica Tributaria, revista editada por Hacienda, el Gobierno central, independientemente de su naturaleza política, ha legislado en cuatro oleadas distintas (2012, 2013, 2015 y 2022), lo que ha vaciado de contenido la autonomía financiera de las administraciones regionales.

Hechos imponibles

Esto es así porque la Lofca impone límites a la potestad tributaria autonómica, lo que en la práctica impide que las CCAA puedan crear tributos propios sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado o por los tributos locales. Asimismo, impone a los tributos propios autonómicos otros límites derivados de principios como el de territorialidad y el de libre circulación de personas, mercancías y servicios.

En el año 2012, por ejemplo, se establecieron varios gravámenes estatales ecológicos, como el impuesto sobre el valor de la producción de energía eléctrica, el impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos, el impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear y residuos radiactivos y un canon sobre la utilización de aguas continentales para producir energía eléctrica. En el año 2013, se creó el impuesto sobre los gases fluorados de efecto invernadero (IGFEI), mientras que en 2015 se creó el impuesto sobre el valor de la extracción de gas, petróleo y condensados. Igualmente, en 2022 se aprobaron el impuesto a los envases de plástico no reutilizable y el impuesto al depósito de residuos en vertederos, incineración y coincineración.

Opinión

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Es decir, una amplia panoplia de impuestos que en la práctica restringe la autonomía financiera de las regiones, algo que explica que apenas el 2% de los ingresos tributarios de las comunidades autónomas tenga que ver con impuestos propios. La parte del león son los tributos cedidos por el Estado y, sobre todo, su participación en los grandes impuestos del Estado (IRPF o IVA).

La Comunidad de Madrid, incluso, aprobó una ley en diciembre de 2021 que liquida los impuestos propios (que suponían un porcentaje mínimo en su potencia recaudatoria) y el recargo sobre el impuesto de actividades económicas. Paradójicamente, el argumento que se esgrimió en la exposición de motivos fue el uso de su "autonomía financiera". En ese texto se adelantaba, incluso, la "voluntad de no establecer ningún tipo de impuesto nuevo en materias de su competencia".

El que no los imponga Madrid, sin embargo, no significa que no recaude el Gobierno de Díaz Ayuso. Esto es así porque la propia Lofca prevé un sistema de compensaciones a las regiones cuando un impuesto propio suyo sea anulado por una tributación estatal. El artículo 6, en concreto, establece que cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria, establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las comunidades autónomas, que supongan a estas una disminución de ingresos, "instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas".

Cláusula de compensación

Esto quiere decir, como asegura el autor del artículo, Rodolfo Salassa Boix, profesor de la Universidad Pompeu Fabra, que el panorama actual "hace presagiar" que la cláusula de compensación será muy utilizada en los próximos años. El problema es que "su aplicación genera muchas dudas, considerando su escasa utilización", tal y como sostiene Salassa. Por ejemplo, a la hora de distribuir entre las regiones los recursos que obtenga el Estado por los impuestos medioambientales. O expresado de otra manera, cuánto contamina una región y cuánto contamina otra. Su conclusión es que la competencia tributaria autonómica, tal y como se ha conocido hasta ahora, "parece encaminarse hacia su extinción o, al menos, hacia una nueva especie competencial mucho más limitada para las autonomías". Es decir, una reducción adicional de su autonomía financiera.

Esto ocurrió, por ejemplo, cuando en 2014 el ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, sacó adelante un impuesto sobre depósitos bancarios que en la práctica anuló los que tenían aprobados Andalucía, Extremadura y Canarias, y lo que es más relevante, poniendo un tipo más bajo que los que tenían las regiones.

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Cataluña, hasta el momento, es la comunidad autónoma más prolífica a la hora de poner en marcha impuestos propios, nueve, sin contar los distintos cánones en materias como el agua o la incineración de los residuos municipales. Andalucía, por ejemplo, cuenta con impuestos propios, uno más que la Comunidad Valenciana, en todo caso, con una recaudación muy reducida respecto al conjunto de los ingresos tributarios.

Como recordaba la Comisión para la Reforma Fiscal, a nivel autonómico existen 13 impuestos propios que gravan el depósito y/o la eliminación de diversos tipos de residuos (municipales, comerciales, industriales, de la construcción, peligrosos o varias de estas categorías) y con una amplia variedad de tipos impositivos, así como un impuesto sobre las bolsas de plástico de un solo uso (Andalucía), impuestos que en 2020 recaudaron apenas 113 millones de euros.