Todo lo que falla en España a la hora de pagar impuestos (según el comité de expertos)

El sistema tributario español ha sido ampliamente criticado por economistas, políticos y prácticamente cualquier contribuyente que sea consciente de las deficiencias en su diseño. El 'mix' de impuestos que pagan los españoles está construido en base a reformas parciales y parches que se han puesto unos sobre otros sin que se haya evaluado si cumplen los objetivos por los que fueron diseñados (con la honrosa excepción de los trabajos de la AIReF, institución recientemente creada).

El comité de expertos para la reforma fiscal nombrado por el Ministerio de Hacienda ha realizado un trabajo de análisis del sistema tributario con diversas propuestas de mejora. Pero lo que es casi más interesante es el diagnóstico que realiza sobre la fiscalidad en España. De hecho, el comité se ha ‘excedido’ en el encargo que realizó Hacienda con el objetivo de dar una visión conjunta del sistema impositivo. “La resolución de la Secretaría de Estado de Hacienda no contiene ningún encargo explícito sobre el IRPF y el IVA, pero el comité entiende que su trabajo quedaría incompleto si, en su análisis del sistema tributario óptimo”, no lo realizara, justifica el comité en su estudio.

IRPF

Aunque se trata del impuesto con mayor recaudación y el que tiene un mayor poder redistributivo, los expertos se encuentran con un sistema que genera escasas ayudas a las familias desfavorecidas, que estimula el fraude en algunos colectivos de autónomos y que concede algunos beneficios fiscales que no cumplen el objetivo perseguido. E incluso que beneficia a los políticos en el tratamiento fiscal de sus dietas.

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Uno de los puntos más importantes es el de las ayudas a familias con hijos. El comité es muy contundente: “El IRPF en España tiene muy poca incidencia sobre la pobreza infantil, a pesar de su papel central en las políticas redistributivas”. El motivo principal es que las familias de las rentas más bajas no tienen los ingresos suficientes para conseguir el ahorro fiscal. Si no llegan al mínimo o su tributación es muy baja, entonces no pueden beneficiarse de esta deducción.

"El IRPF tiene muy poca incidencia sobre la pobreza infantil"

El impacto no es desdeñable: según los cálculos de la Agencia Tributaria, hay casi tres millones de personas (2,85 millones) que no pueden beneficiarse del mínimo por descendientes y cuyo coste fiscal asciende a 1.800 millones de euros. Además, el comité estima que hay otra parte de trabajadores que no están incluidos en este cálculo porque no presentan una declaración por no llegar al mínimo, pero que han estado sometidos a retención. En total serían algo más de medio millón de personas a quienes les corresponde un beneficio fiscal de unos 320 millones de euros. Suman 2.120 millones de euros en ayudas a rentas bajas con hijos que Hacienda se ‘ahorra’ gracias a este defecto de diseño.

Para subsanar este error, el comité recomienda que este beneficio fiscal tenga “la condición de reembolsable”. Sería un impuesto negativo similar al sistema 'Earned Income Tax Credit' estadounidense, esto es, que la Agencia Tributaria pague dinero al contribuyente cuando no tenga la base imponible suficiente para disfrutar de todo el beneficio fiscal. El comité también recomienda abundar en este sistema de impuestos negativos para las rentas bajas como una ayuda directa a estos hogares y, además, como un incentivo para que presenten su declaración del IRPF completa y así desincentivar la economía sumergida.

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En cuanto a la economía sumergida, el comité recomienda abordar definitivamente el sistema de estimación objetiva (los famosos módulos) para el IRPF y el IVA del que se benefician algunos grupos de autónomos. “El comité considera que existen razones fundadas para la supresión del régimen de estimación objetiva”, señala el Libro Blanco. Este sistema permite a algunos trabajadores por cuenta propia estimar sus rendimientos a partir de parámetros fijados por Hacienda, como es el tamaño de la explotación, las compras, los trabajadores empleados, etc., de forma que no contribuyen en función de sus ingresos.

Los expertos consideran que este sistema es anacrónico una vez que ha sido superado en la mayoría de los países comparables, y también en las haciendas forales del País Vasco y Navarra. En su opinión, los sistemas simplificados ya son suficientemente sencillos como para que sea posible el tránsito hacia estos. Además, consideran que actualmente prácticamente la totalidad de los autónomos lleva una contabilidad de sus actividades.

El comité pone el foco en algunos elementos que tradicionalmente han sido tabú en España. El primero es que este sistema genera una gran competencia desleal respecto de los autónomos que sí tienen que tributar por todos sus beneficios. Además, advierte de que “contiene algunos estímulos al fraude fiscal”, ya que “los empresarios pueden tener un incentivo a la ocultación de los elementos de acuerdo con los cuales se determinan los umbrales para la exclusión de este régimen (ingresos, compras, trabajadores, vehículos, etc.); así como, en su caso, a manipular los signos y módulos a partir de los que se cuantifica el rendimiento neto de su actividad económica”.

Además, también supone un incentivo al fraude de otros empresarios. Por ejemplo, para un autónomo en estimación objetiva no tiene efecto fiscal su emisión de facturas, pero sí puede generar una deducción para sus clientes.

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Otro elemento que señala el comité es la existencia de la deducción por arrendamiento de vivienda. El motivo es contundente: “No existe evidencia que muestre de manera causal que la actual reducción por arrendamiento de vivienda haya contribuido a estimular la oferta de vivienda de alquiler en una cuantía que justifique los costes de este beneficio fiscal”. Este beneficio les llega exclusivamente a las rentas altas y no ayuda a aumentar la oferta disponible, por lo que no contribuye a que se genere competencia de precios para los arrendadores.

Los expertos también abordan la dicotomía del IRPF entre rentas del trabajo y del capital (ahorro), para las que el sistema fiscal español establece tramos y tipos impositivos diferentes. El objetivo de establecer un sistema doble es que el ahorro es fácilmente deslocalizable, de modo que la competencia a la baja entre países juega un papel clave. Sin embargo, en España se produce la paradoja de que para el primer tramo (entre 6.000 y 16.750 euros) los impuestos son mayores para las rentas del ahorro que las del trabajo, algo que es contradictorio con el resto de tramos.

En segundo lugar, la menor carga fiscal sobre las rentas del capital ha generado tradicionalmente incentivos a convertir los ingresos laborales en beneficios societarios a través de la creación de empresas depositarias de derechos de imagen o de propiedad intelectual. En los tramos más altos de renta, que son los grupos que tienen mayor capacidad de planificación fiscal, las rentas del capital declaradas son muy superiores, de modo que convendría vigilar la existencia de este tipo de actividades.

IVA

El IVA de España ha sido criticado en innumerables ocasiones por los organismos internacionales dada la cantidad de bienes y servicios que tributan en los tipos reducido (10%) y superreducido (4%), e incluso los que están exentos. En teoría, estos beneficios fiscales del IVA se deberían conceder a los bienes y servicios de primera necesidad, pero realmente se conceden también por las presiones que ejercen algunos 'lobbies'.

El comité ha analizado quién se beneficia realmente de estos sistemas de tributación reducida y concluye que “el 55% del beneficio fiscal que representan los tipos reducidos se concentra en el 40% de los hogares más ricos”. En otras palabras: una política diseñada para ayudar a las familias con menos recursos termina capturada por las rentas altas. Y la cuantía no es menor, ya que los beneficios fiscales del IVA superan ya los 18.000 millones de euros (en torno al 75% de la recaudación de todo el impuesto sobre sociedades).

El comité recomienda acabar progresivamente con estos sistemas reducidos y superreducidos acercando los tipos al general, e incluso reduciendo el tipo general. El sobrecoste que implicaría para las rentas bajas sería compensado con “prestaciones dirigidas a personas con rentas reducidas cuyo consumo se quiera favorecer directamente o a través del IRPF, que es el impuesto más adecuado para llevar a cabo esa diferenciación por rentas”.

Electricidad

España grava la factura eléctrica con tres impuestos diferentes: el de la generación, el impuesto especial sobre la electricidad y el IVA. Una carga fiscal muy abultada que desincentiva directamente el uso de energías limpias. El comité recomienda una gran rebaja de impuestos sobre la electricidad que permita ahorrar 2.300 millones a los consumidores. En primer lugar, pide eliminar definitivamente el impuesto sobre la producción de la energía eléctrica y, segundo, modificar el impuesto especial para que grave directamente el consumo y no tenga la base imponible del IVA. “Ambas propuestas llevarán a una importante reducción en el precio de la electricidad, con un claro fomento de la electrificación”, señala el comité.

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Diésel

El diésel es más contaminante que las gasolinas y, sin embargo, España está incentivando este combustible aplicando unos impuestos más bajos. Se trata de una política “que no refleja correctamente los costes externos de cada combustible”. De hecho, para una correcta captación de las externalidades negativas de ambos combustibles, el diésel debería estar penalizado. El comité no pide este extremo, pero sí recomienda que ambas figuras se igualen.

Otros combustibles

El sistema tributario español libera de carga fiscal a algunas actividades muy contaminantes. Una de ellas es el queroseno que utilizan los aviones y que genera una gran huella de carbono. El comité pide establecer un tributo a este combustible con el objetivo de incentivar que las aerolíneas renueven sus flotas con aeronaves más eficientes y menos contaminantes. También propone la creación de un impuesto a los billetes de avión para desincentivar su uso respecto a otros medios de transporte menos contaminantes como el tren.

Impuestos a la circulación

El IVTM está diseñado para gravar los vehículos en función de su potencia o de su capacidad de carga (para transportistas profesionales). Sin embargo, los expertos consideran que lo relevante es cuál es la contaminación que generan, algo que no se tiene en cuenta actualmente. Por ello, piden reformular este tributo para “ambientalizar’, sustituyendo en su diseño el gravamen en función de la potencia fiscal por indicadores representativos del daño medioambiental”.

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Peajes

Este es uno de los elementos más polémicos que incorporó el Gobierno al plan de recuperación. El pago por kilómetro recorrido capturaría dos externalidades negativas de los usuarios de las vías públicas, la contaminación y el desgaste de la infraestructura. Sin embargo, esta medida, junto con todas las anteriores, tendría un impacto muy negativo sobre la desigualdad, lo que explica que ningún Gobierno se haya atrevido a hacerlo hasta ahora.

Los expertos recomiendan compensar este efecto con transferencias directas a los hogares con menos renta. La propuesta concreta que ponen sobre la mesa es una ayuda de 22,7 euros por hogar con un coste total de 212,67 millones de euros. Según sus cálculos utilizando microdatos, esta medida generaría incluso un incremento de la renta del primer decil de renta (el 10% más pobre) del 0,13% y prácticamente equilibraría el coste para el resto de hogares del 50% con menos ingresos.

Imposición de la riqueza

El debate en torno a los impuestos sobre el patrimonio y sobre las sucesiones y donaciones ha ganado mucha popularidad en los últimos años en España. El motivo no son tanto los efectos directos de la recaudación, como la competencia a la baja que han puesto en marcha las comunidades autónomas al ser impuestos sobre los que tienen la capacidad normativa de fijar tipos y bonificaciones.

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Los expertos abordan el debate desde un punto de partida diferente: la desigualdad y la redistribución. En las últimas décadas, la desigualdad se está manifestando no tanto en las rentas (gravadas por el IRPF) sino en la acumulación de patrimonio. Esta capacidad económica podría ser redistribuida con los impuestos de patrimonio y de sucesiones y donaciones.

En este sentido, el comité defiende la existencia de estos impuestos y recomienda limitar la competencia a la baja entre comunidades autónomas que están provocando un “vaciamiento” de estos tributos fijados a nivel estatal. En otras palabras, si todas las CCAA los bonifican, desaparecerían ‘de facto’.

Al mismo tiempo, los expertos recomiendan subir los umbrales mínimos existentes en la actualidad para evitar que estas figuras fiscales generen una sobrecarga de impuestos a las rentas medias y bajas. En concreto, la propuesta concreta es la fijación de una horquilla de entre 120.000 y 250.000 euros para los grupos I y II y entre 20.000 y 50.000 euros para los grupos III y IV.

Uno de los problemas más graves de estos impuestos es que en ocasiones gravan activos que no son fácilmente convertibles en dinero líquido. El ejemplo paradigmático son las herencias de pisos en pueblos donde no hay demanda y que obliga a muchos herederos a renunciar a la sucesión por no poder hacer frente al pago del tributo. Los expertos consideran que esta situación es ineficiente, por la renuncia a herencias o por la urgencia de la venta. Para evitar esta situación, recomienda que se establezcan “fórmulas de flexibilización general del régimen de aplazamientos y fraccionamientos”.

Fraude fiscal

El fraude fiscal es una de las grandes lacras de España, que tiene un volumen de economía sumergida superior a otros países europeos. El comité de expertos pone el acento en “el déficit de recursos” de la inspección de la Agencia Tributaria, que no solo dificulta la lucha contra el fraude, sino que también pierde la posibilidad de generar incentivos al cumplimiento voluntario. En otras palabras, si hay pocos inspectores, desaparece el miedo a que te pillen defraudando.

El comité también apunta a una cuestión muy relevante para los contribuyentes de buena fe en el proceso de digitalización de los procesos. Los sistemas telemáticos dejan al contribuyente ‘solo ante el peligro’ de comprender correctamente los diferentes tributos y cumplimentar correctamente toda la información.

El comité es contundente: “Es indispensable mejorar la relación de la Administración tributaria con los contribuyentes, evitando trasladar la impresión de culpabilidad y persecución a aquellos que suelen cumplir sus obligaciones correctamente y que, en alguna ocasión, se retrasaron o se equivocaron en sus relaciones con la Administración”. Los expertos señalan algunos ejemplos de éxito como el de Francia, que “aligera las sanciones de fallos o incumplimientos menores”.