Trabajo seguirá subvencionando la contratación: ¿servirá para algo?

Trabajo seguirá subvencionando a las empresas por contratar. El ministerio que dirige Yolanda Díaz no renuncia a la política activa de empleo que más dinero público ha recibido durante los últimos años, pese a su limitada eficacia. Sin embargo, los incentivos experimentarán a partir de septiembre una transformación sustancial orientada a cumplir con las recomendaciones de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF): homogeneizar las bonificaciones, centrar el esfuerzo en los más vulnerables, obligar a las compañías a mantener el empleo y evaluar los resultados del nuevo sistema para proceder a su reforma si fuere necesario. Patronal y sindicatos han juzgado con prudencia un amplísimo real decreto aprobado a espaldas del diálogo social, que contiene algunos puntos grises y deja en el aire una duda: ¿realmente servirá para algo?

Hasta ahora, la respuesta ha sido más bien negativa. El estudio canónico al respecto es este documento publicado por la AIReF, en el que el organismo independiente estudia qué pasó con los más de 2.000 millones de euros que se gastaron en 2018 en siete tipos de ayudas. "Los efectos positivos son modestos y se encuentran sobre todo en individuos con un nivel de formación medio-alto. Además, no perduran en el tiempo una vez que desaparece el incentivo", concluyó entonces la Autoridad Fiscal. España había dedicado tres décimas de su PIB a estas medidas, más que cualquiera de las grandes economías del euro, pero los pobres resultados contradecían la teoría y la evidencia empírica que, según la propia AIReF, certifican su efectividad.

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El problema, una vez más, es que el diseño de las medidas no era el correcto. Dinamarca o Suecia, referentes europeos en políticas públicas, centraban sus ayudas al empleo en este ámbito, pero su mercado laboral nada tenía que ver con el nuestro. España, destacaba la AIReF en el informe, presentaba unas peculiaridades en forma de altísima tasa de paro y una amplia bolsa de desempleados de larga duración que hacían muy difícil comparar los datos. En otras palabras: el apoyo económico que en los países nórdicos podía servir para ayudar a que los colectivos más vulnerables se insertasen en el mercado laboral, en el nuestro se disolvía en una masa ingente de parados, convirtiéndose en lo que en la jerga económica se conoce como un peso muerto. En un escenario de crecimiento económico como el de aquel año, muchos empleos que se beneficiaron de las subvenciones se habrían creado igual.

Florentino Felgueroso, investigador de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea), considera que en aquel momento el sistema, heredero de la reforma laboral de 2012, estaba orientado a generar puestos de trabajo en una España que venía de superar los cinco millones de desocupados durante la Gran Recesión. La medida estrella del cambio legislativo impulsado por el Partido Popular era el contrato de emprendedores, que bonificaba generosamente la incorporación indefinida —con un periodo de prueba de 12 meses— de menores de 30 años o mayores de 45 a las empresas de hasta 50 trabajadores. Para la Autoridad Fiscal, el efecto positivo en los jóvenes fue pequeño y en los de edad avanzada, nulo. El contrato de emprendedores desapareció con la llegada de Pedro Sánchez al poder, y el modelo de ayudas a la contratación cambió, pero se mantuvo su pecado original: la dispersión legislativa, que convertía los incentivos en un galimatías de escasa efectividad.

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El esquema que entrará en vigor en septiembre se vuelve a enfocar, entre otros, en esos colectivos para los que la subvención no funcionó, pero da una vuelta de tuerca a varios aspectos. La AIReF dibujó en su documento las líneas básicas en las que se debía centrar el nuevo sistema, que hasta ahora ningún Gobierno había homogeneizado. El real decreto publicado este miércoles estandariza los incentivos en línea con las recomendaciones de la Autoridad Fiscal, tal y como se comprometió el Ejecutivo ante Bruselas en el componente 23 del plan de recuperación.

El objetivo es adaptar las ayudas al nuevo marco generado por la reforma laboral y, ante el actual dinamismo del mercado de trabajo, sustituir la cantidad por la calidad. De hecho, todas las ventajas están vinculadas a contratos indefinidos, las de los de tiempo parcial reducen su cuantía a un máximo de la mitad y las de la conversión de temporales a fijos discontinuos solo se mantienen para el sector agrario. El organismo entonces presidido por José Luis Escrivá ya recomendaba en su informe que tenían que ser las medidas legislativas, y no los incentivos, las que consiguiesen una mayor estabilidad en el mercado laboral. "La prioridad ahora no es la creación de puestos de trabajo, sino el mantenimiento y la calidad en el empleo", resume Felgueroso. En otras palabras: adiós a las políticas indiscriminadas que tanto criticó la AIReF por ineficaces.

Las bonificaciones en la cuota de la Seguridad Social de los jóvenes, de 275 euros al mes, solo se otorgarán a quienes tengan baja cualificación, y las de los mayores de 45 años, de 110 euros mensuales para los hombres y 128 para las mujeres, a los desempleados de larga duración —que llevan al menos 12 meses en busca de empleo—, como ya venía ocurriendo para los mayores de 50. El experto de Fedea celebra esta focalización, pero cree que es muy difícil aventurar si los nuevos incentivos realmente servirán para generar puestos de trabajo que de otra manera no se hubiesen creado (empleos netos) o, por el contrario, se convertirán en otro peso muerto. Y apunta a un posible juego de suma cero: los colectivos más beneficiados por la medida podrían quitarles las vacantes a los que quedan excluidos.

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De momento, lo que sí parece claro es que no serán útiles a las empresas que se comporten como rent seeking; es decir, las que busquen capturar la subvención y se desentiendan de la creación de empleo. A diferencia de lo que ocurría hasta ahora, todas las bonificaciones —las hay para discapacitados, trabajadores de cooperativas, empleados readmitidos, personas en riesgo de exclusión social, con contratos de formación en alternancia, jóvenes que hagan sustituciones... en definitiva, los colectivos prioritarios que recoge el proyecto de ley de empleo— están condicionadas al mantenimiento de los puestos de trabajo durante un periodo de tres años. Sin embargo, nada garantiza que, al finalizar esa fecha, estos no se puedan destruir.

La 'trampa' de la evaluación

Para controlar todos estos aspectos, el Gobierno se ha comprometido a hacer una evaluación intermedia a los dos años de vigencia de la medida y otra ex post cuando esta expire. Era otra de las recomendaciones de la Autoridad Fiscal, que, sin embargo, quedará excluida de este proceso. Ahí está la trampa: será el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE), un organismo adscrito al Ministerio de Trabajo, el que haga balance de las medidas para decidir si están funcionando o no y que el Ejecutivo obre en consecuencia. Díaz renuncia, así, a una evaluación independiente, denuncia Felgueroso, y la sospecha de una posible discrecionalidad política se cernirá sobre la continuidad o posible reforma de los incentivos. El Ejecutivo se compromete, en todo caso, a revisar las cuantías de las bonificaciones cada tres años.

"Puede haber efectos indeseados. Para evitarlo, deberíamos ir hacia un sistema a la carta"

Los sindicatos han celebrado la creciente focalización de las ayudas, aunque Comisiones Obreras las sigue viendo demasiado generalistas, y creen que van a ser más eficaces que las que ha habido hasta el momento. En cambio, la patronal no ha querido pronunciarse, a la espera de estudiar a fondo un complejísimo decreto de 65 páginas que califica de cuasi-ómnibus por el gran número de cuestiones que trata. El Gobierno ha colado en el BOE, una vez más, numerosas novedades respecto a los borradores iniciales compartidos en su día con los representantes de los trabajadores y los empresarios.

A espaldas del diálogo social, Díaz ha dado un paso positivo para racionalizar una política que hasta ahora se ha demostrado inútil. Pero todavía queda mucho por hacer. Felgueroso recuerda que la pertenencia a un colectivo no es la manera más certera de determinar si un trabajador necesita un incentivo para encontrar empleo, y reclama que las cuantías sean distintas en función de otras variables, como el territorio —es más fácil buscar trabajo en Madrid que en Cádiz— o el nivel de estudios. "Puede haber efectos indeseados. Para evitarlo, deberíamos ir hacia un sistema a la carta", concluye. Es decir: establecer bonificaciones personalizadas. En un país donde cada funcionario de las oficinas de empleo tiene en cartera a unos 1.000 demandantes, frente a los 120 de la media europea —según denuncian los sindicatos—, se antoja imposible. Pero esa ya es otra historia.

Los puntos débiles, según Fedea

En un estudio publicado este jueves, el economista de Fedea Miguel Ángel García considera "excesivo" que las empresas tengan que mantener el empleo durante tres años para beneficiarse de las bonificaciones. Para el experto, este plazo "podría limitar la efectividad de las ayudas" si algunas compañías dejan de pedirlas ante el temor de tener que devolverlas en caso de despidos imprevistos.

"El plazo mínimo marcado podría conseguir en la práctica un objetivo contrario al perseguido, desincentivando la utilización de estas ayudas por parte de las empresas y dificultando, por tanto, la creación de empleo", advierte. En este sentido, García señala como plazo de referencia el periodo de dos años que propone la Comisión Europea.

A juicio del experto, el decreto de incentivos adolece de una "excesiva rigidez" en los distintos programas, pues no contempla, por ejemplo, la posibilidad de introducir diferencias entre los distintos momentos del ciclo económico (recesión y expansión), "un planteamiento que se demostró muy útil durante la pandemia". "Habría sido aconsejable introducir la posibilidad de modular los incentivos según las circunstancias, ampliándolos en recesiones u otros momentos de crisis", concluye. / Europa Press