Fin a los 20 céntimos: relato de una medida regresiva que ayudó a quien no debía

Este 31 de diciembre se acaba un convulso 2022 y también finaliza el recorrido de la subvención de 20 céntimos por cada litro de combustible. La medida más polémica de todas las que ha aprobado el Gobierno en sus tres paquetes para paliar los efectos económicos de la guerra en Ucrania expira tras ocho meses marcados por el espejo de Francia, las sospechas de fraude, las críticas de los organismos internacionales y el debate en el seno del Ejecutivo sobre su extensión. Los españoles que acudan a su estación de servicio a partir de este domingo volverán a pagar el precio de mercado por la gasolina y el diésel, sin que el Estado ponga su parte. Por el camino han quedado 6.000 millones de euros y dos constataciones: la rebaja ha beneficiado más a los más ricos y ha servido para aumentar los márgenes de las gasolineras.

Estos son los cuatro momentos que explican una trayectoria irregular que ha acabado igual que como empezó: con una rebaja enfocada en los profesionales que dependen de los combustibles para desarrollar su trabajo.

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Momento 1. Los transportistas paran España

El 24 de febrero de 2022, el presidente ruso, Vladímir Putin, lanza sus tanques hacia Kiev y da inicio a una guerra a las puertas de Europa, pero también a un terremoto sin precedentes en los mercados energéticos. La cotización de los combustibles, y muy especialmente del diésel, en los mercados internacionales se dispara y, con ella, el precio de los repostajes. Solo dos semanas después, una desconocida asociación de transportistas llamada Plataforma convoca una huelga que acaba paralizando el país durante la segunda quincena de marzo. Tras la falta de reflejos inicial, el Gobierno reacciona y promete al sector una rebaja para el combustible. Pero el descontento con la inflación, que ya se lleva arrastrando desde el verano anterior, es generalizado. El Ejecutivo decide hacer de la necesidad virtud y se mira en el espejo de Francia: una subvención universal de 20 céntimos que serviría para aplacar un IPC desbocado.

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Desde ese punto de vista, la ayuda se convierte en un éxito: la inflación, dopada con esta y otras medidas, cae del 9,8% de marzo al 8,3% en abril, el primer mes con el descuento en vigor. Sin embargo, la lógica del mercado se acaba imponiendo y el IPC vuelve a remontar a las puertas del verano, de la mano del precio de los combustibles. Xavier Labandeira, miembro del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés), considera que el control de la inflación no justifica la medida: "Es obvio que sirvió para mitigar el aumento del IPC, pero creo que el otro lado de la balanza (aspectos energéticos, ambientales, de recursos públicos y distributivos) es muy superior a este". El profesor de la Universidad de Vigo, uno de los mayores expertos españoles en fiscalidad medioambiental, cree que los precios podrían repuntar ahora que la ayuda se retira.

Sin embargo, la caída del petróleo durante los últimos meses, hasta estabilizarse en el entorno de los 80 dólares, ha abaratado los combustibles, hasta el punto de que tanto la gasolina como el gasóleo ya valen menos que cuando entró en vigor la medida: unos 25 y 20 céntimos, respectivamente, sin tener en cuenta el descuento, de acuerdo con el Boletín Petrolero de la Unión Europea. En otras palabras: su retirada no devolverá los carburantes a los niveles de marzo que motivaron la actuación del Gobierno. Sin esas urgencias, el otro lado de la balanza que apunta Labandeira aumenta su peso.

Momento 2. El informe de Costas

Dos meses después de la entrada en vigor del descuento, el ambiente es muy diferente al de su aprobación. La medida expira el 30 de junio y se produce un intenso debate sobre la conveniencia de prorrogarla, también dentro del Ejecutivo. Las conclusiones de un informe presentado por Antón Costas, reconocido catedrático promovido por la vicepresidenta segunda, Yolanda Díaz, para la dirigir el Consejo Económico y Social, resuenan en la conciencia de la Moncloa, justo el mismo día en que el presidente Pedro Sánchez anuncia su extensión a las puertas de la campaña de las elecciones andaluzas. El órgano asesor del Gobierno en materia socioeconómica tacha la ayuda de "ineficaz y regresiva", en línea con el discurso de los principales organismos globales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) o el propio Banco Central Europeo (BCE), que por esas fechas empiezan a pedir que las medidas anticrisis sean temporales y centradas en los más vulnerables.

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Todos los estudios que se han hecho sobre la materia corroboran que el descuento tiene un carácter regresivo. Dos ejemplos. Un informe de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal señala que ha beneficiado tres veces más al 10% más rico que al 10% más pobre. Otro análisis, publicado en la Revista Econòmica de Catalunya, corrobora que los cuatro deciles con más ingresos se han llevado más de la mitad de la pérdida recaudatoria para el Estado, que eleva a 6.042 millones de euros. "El mecanismo se debía haber retirado hace bastante tiempo y sustituido por transferencias compensatorias mucho más acotadas y dirigidas", resume Labandeira.

Para el profesor, la medida ha incentivado el consumo de combustibles fósiles, en contra de las políticas de la Comisión Europea. También desafía las recomendaciones del panel de expertos para la reforma fiscal, del que él forma parte, y que pide una ambiciosa tributación medioambiental que fomente el ahorro energético a través de la señal de precios. De hecho, el estudio de la Revista Econòmica de Catalunya, que firma el propio Labandeira junto a los profesores José M. Labeaga y Xiral López-Otero, constata que las emisiones se han incrementado un 3,58% como consecuencia de la ayuda, aunque la recaudación por IVA y por el impuesto de hidrocarburos —es decir, el consumo— también ha aumentado en una proporción similar.

Momento 3. La polémica de los márgenes

Es 7 de julio y en el Boletín Oficial del Estado (BOE) ya figura desde hace una semana la prórroga del descuento hasta el 31 de diciembre. Los combustibles vuelven a repuntar pese a la tendencia a la baja del precio del petróleo y la presidenta de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), Cani Fernández, asegura en un briefing con periodistas que las distribuidoras no están capturando la subvención de 20 céntimos, en contra de la percepción mayoritaria y los indicios que arrojan los datos. Francia sirve, una vez más, de espejo para el debate nacional: el Gobierno galo anuncia que retirará el descuento generalizado, pese a que allí la rebaja se está notando más en los precios que en España (ambas entraron en vigor a la vez).

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Ese mismo día, poco antes del briefing, el laboratorio de ideas EsadeEcPol lanza un documento que asegura que las gasolineras se están quedando con 3,5 céntimos por litro de diésel y 0,7 por litro de gasolina. Fernández y su equipo dicen desconocer el informe (puede consultarlo aquí), pese a que se publica en varios medios de comunicación, y se muestran incapaces de argumentar por qué la metodología que ha seguido Competencia constata que las empresas no se están aprovechando del descuento para aumentar sus márgenes. La polémica deja en un segundo plano la conclusión más ilustrativa del documento de Esade: "Son las gasolineras con precios más bajos las que han reaccionado con mucha mayor fuerza al cambio de política, incrementando sus precios".

Desde un primer momento, las estaciones de servicio independientes han denunciado que el sistema de reintegros diseñado por el Ministerio de Hacienda suponía un agravio comparativo respecto a las grandes compañías. El hecho de que el dinero del descuento se tuviese que adelantar amenazaba la liquidez de los pequeños puntos de venta. Además, las compañías de bajo coste tenían dificultades a la hora de ajustar sus precios para hacer frente a la política de derribo de las grandes, que aprovecharon la rebaja para lanzarse a una guerra comercial: durante meses, han estado complementando la medida del Gobierno con una ayuda extra para los clientes de sus programas de fidelización, y lo seguirán haciendo ahora que la primera expira.

Momento 4. Los registros en las grandes empresas

La bajada de la cotización del petróleo deja el debate latente durante unos meses, pero el 14 de diciembre, la CNMC sorprende con una nota de prensa donde se habla de un registro en diversas distribuidoras de carburantes para investigar posibles prácticas monopolísticas. El Confidencial revela en exclusiva que se trata de Repsol, Cepsa y BP. Son las grandes petroleras, que Competencia investiga por el mismo motivo que las pequeñas denuncian desde hace meses: el aprovechar que tienen el negocio integrado para aumentar los márgenes de refino y venderles el combustible más caro a los puntos de venta low cost, mientras ellas aplican sus descuentos para ganar cuota de mercado. Los registros no se traducen en expediente alguno, por lo que el escenario de una sanción no se halla, en estos momentos, sobre la mesa.

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Sin embargo, el asunto causa un gran malestar en las compañías, que llevan meses en el disparadero de la opinión pública e incluso de algunos miembros del Gobierno. Las afectadas vinculan la difusión de esa información a los planes del Ejecutivo para eliminar el descuento, cada vez más insostenible ante la caída de los precios, las críticas indisimuladas del establishment de la gobernanza económica mundial y la necesidad de centrar los esfuerzos en la subida de los alimentos, que empieza a constituir la principal preocupación de los ciudadanos. La decisión está tomada desde hace tiempo, y las diferentes ministras del área económica la van dejando caer de forma más o menos explícita en sus declaraciones públicas. La titular de Transición Ecológica, Teresa Ribera, es de las más incisivas, consciente de que la subvención supone una contradicción con los objetivos de su departamento.

El resto ya es historia, y se materializó este martes con el anuncio de Sánchez: la ayuda quedará limitada a los sectores profesionales, y a partir de abril será de 10 céntimos. El sistema también será distinto: las gasolineras no tendrán que adelantar el dinero. El coste de la medida, que en principio estará en vigor hasta el 30 de junio, se estima en unos 107 millones.

Habrá que esperar hasta el próximo verano para saber si realmente las grandes compañías han aprovechado la ayuda del Gobierno para aumentar su cuota. Será entonces cuando la CNMC publique el Informe anual de supervisión de la distribución de carburantes en estaciones de servicio correspondiente a 2022. "Las dinámicas del mercado, particularmente en casos en que el número de oferentes es limitado, claramente pueden producir este fenómeno", concluye Labandeira. De momento, lo datos apuntan a que la medida ha supuesto una subvención involuntaria del Gobierno a un sector, el de las petroleras, que ha batido su récord histórico de beneficios al calor de la crisis energética.