La UE queda atrapada entre la idea de la ampliación 'inevitable' y los fantasmas de 2004

La mejor vacuna contra la llamada "burbuja europea" consiste en dirigirse al aeropuerto de Zaventem, a las afueras de Bruselas, y volar a cualquier otro punto de Europa. Muy pocas de las cosas que ocurren en la capital comunitaria importan ahí fuera. Es un mundo que genera algo entre el desinterés y el rechazo. Algunos de los que forman parte de la burbuja descubren con sorpresa que lo que consume todo su tiempo no importa nada a muchos ciudadanos de a pie, a pesar de tener la falsa percepción de que toda Europa está pendiente de lo que ocurre en Bruselas.

Las percepciones son engañosas. Ocurre también en sentido contrario: fuera de esta ciudad se cree que existe un gran consenso, sobre todo en la capital de la Unión Europea. Todos los que forman parte de la burbuja son proeuropeos (en realidad no) y, por ende, deben compartir una opinión más o menos común sobre Europa. Y por supuesto, no es el caso. Existen debates encendidos sobre distintos asuntos. Algunos, incluso, es relativamente fácil que se vayan de las manos, que se conviertan en discursos apasionados, en señalamientos, en cabreo. Y hay uno, especialmente uno, que hace aflorar todas esas emociones: la ampliación de la Unión Europea hacia el este del continente.

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La gran ampliación de 2004 sigue provocando, a día de hoy, sentimientos muy encontrados y grandes discusiones. El 1 de mayo de 2004 la Unión Europea añadió a Chipre, República Checa, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia. Fue una auténtica revolución que vino impulsada por los llamamientos a cumplir con una deuda histórica con los países más allá del "Telón de Acero". Para muchos en Bruselas se trata de un caso de éxito absoluto. La paz está, a día de hoy, garantizada en toda esta región y estos socios han vivido un auténtico despegue económico gracias a la apertura del mercado europeo y también a la lluvia de miles de millones de euros de los fondos comunes de la Unión.

Para otros, sin embargo, la ampliación, o más específicamente la velocidad y la forma en la que se produjeron, ha llevado a la Unión Europea a uno de sus problemas fundamentales a día de hoy. Hungría y Polonia, dos de los grandes protagonistas de aquella ampliación, viven una deriva autoritaria que empieza a bloquear algunos de los mecanismos de funcionamiento de la Unión. Budapest y Varsovia utilizan todos los instrumentos a su alcance para intentar sacar partida de estar dentro del club, algunos los consideran incluso un "caballo de Troya". Para muchos se trata de un error grave que ha hipotecado el futuro de la Unión, y para ellos se ha visto en una cumbre, la de Granada, en la que precisamente los líderes tenían el objetivo de debatir sobre la próxima ampliación, sobre cómo afrontarla, sobre qué cambios son necesarios para que el club se amplíe de los actuales 27 miembros hasta más de treinta.

La reunión, que debía ser un encuentro centrado en un debate estratégico sobre la UE del futuro, ha acabado viéndose enfangada por Hungría y Polonia, los dos enfant terribles de la ampliación de 2004, que han aprovechado la presencia de un punto sobre ampliación para armar un escándalo. Viktor Orbán, primer ministro húngaro, ha hablado de que el Pacto de Migración y Asilo que se está negociando actualmente equivale a una "violación legal" de Hungría y de Polonia. Ha sido una muestra de hasta qué punto países a los que se incluyeron por una "deuda histórica" ponen ahora a la Unión contra las cuerdas en algunos debates fundamentales.

Pero a partir de la guerra de Ucrania el debate sobre la ampliación se ha complicado todavía más. Hasta ahora se limitaba a esas dos visiones sobre la adhesión, una favorable y una totalmente en contra. Ahora una mayoría de los líderes consideran que la ampliación se ha convertido en algo imparable, que el interés geopolítico de Europa está en admitir a los nuevos miembros que siguen en la sala de espera, algunos de ellos desde hace décadas: Montenegro, Albania, Macedonia del Norte, Georgia, Moldavia, Ucrania, Serbia y Kosovo, cuando estos dos últimos países resuelvan sus disputas por la declaración unilateral de independencia kosovar del año 2008.

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Ahora, la ampliación que hace un año y medio era un tabú parece inevitable. Vive un auténtico "momentum", un empuje que parece imparable. Es una cuestión de estabilidad del continente, de interés propio de la Unión, y de adaptación a un nuevo mundo, muy complejo, que ha empezado a nacer a raíz del coronavirus y de la guerra de Ucrania, un mundo en el que China y Estados Unidos se hacen cada vez más presentes en el vecindario. Emmanuel Macron, presidente francés, y Olaf Scholz, canciller alemán, parecen estar de acuerdo en la cuestión. La pelota de la nueva ampliación ha comenzado a rodar y, sin embargo, nadie deja de pensar en los fantasmas de la ampliación de 2004.

La realidad es que muchos creen que este ímpetu por una nueva ampliación, que surge de la decisión de Ucrania de solicitar su adhesión pocos días después de que Rusia lanzara una invasión a gran escala del país, ha sido una especie de trampa autoimpuesta. En ese momento los líderes europeos no se podían permitir el lujo de decirle a Ucrania que la puerta de la Unión estaba cerrada. Ursula von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea, hizo entonces unas declaraciones que recorrieron todas las cancillerías europeas en las que daba a entender que tarde o temprano Kiev sería un miembro de la Unión. Y eso hizo que toda la maquinaria empezara a funcionar: no se podía hacer esa promesa pasando por encima de países que llevan décadas en la sala de espera, como los de los Balcanes Occidentales.

Escapar de la trampa

Por eso, los jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea, reunidos en Granada para un Consejo Europeo informal, han discutido en profundidad sobre las reformas institucionales que la Unión tiene que realizar si quiere evitar los errores del pasado e intentar avanzar hacia el futuro que parece inevitable. Se trata de un debate enormemente sensible. Esa idea, la de que la ampliación llegará sí o sí, choca con otra idea: reformar la Unión no es para nada fácil, será un trabajo muy complejo, muy delicado, que requerirá que algunos países, precisamente aquellos que más utilizan algunas de las anticuadas reglas de la Unión para sacar partido, incluso para chantajear, en algunas ocasiones, como demuestra que Hungría esté bloqueando el nuevo tramo de financiación del envío de armamento a Ucrania intentando que la Comisión desbloquee los fondos europeos que le mantiene congelados por el deterioro del estado de derecho en el país.

Los líderes en Granada han discutido sobre tres ejes: por un lado, cuáles son las prioridades de la Unión del futuro, cuál es la brújula estratégica que guiará al club en las próximas décadas; en segundo lugar, cómo "asegurarnos de que actuaremos juntos", como ha explicado Charles Michel, presidente del Consejo Europeo, es decir, cómo modificar el proceso de decisión para eliminar normas que han quedado obsoletas, como aquellos campos de voto que requieren de unanimidad; y por último la cuestión de cómo financiar ese proceso de ampliación.

Porque ese es uno de los grandes asuntos: Ucrania, por ejemplo, es un país enorme, se convertiría en el segundo Estado miembro más grande del club, siendo una auténtica potencia agrícola que obligaría al resto de Estados miembros a sufrir recortes en sus partidas de la Política Agraria Común (PAC) de un 20%. Según un informe interno de la UE, a la que tuvo acceso el Financial Times, Ucrania tendría derecho a recibir unos 186.000 millones de euros del presupuesto común europeo, y en general ampliar la UE a los Balcanes Occidentales, Moldavia y Georgia requeriría de una reestructuración completa y un aumento de las contribuciones al Marco Financiero Plurianual de la Unión.

"El proceso de adhesión está basado en méritos", ha recordado Von der Leyen durante la rueda de prensa tras finalizar el Consejo Europeo. Desde su entorno rechazan la idea de algunos líderes y de Charles Michel de establecer una fecha objetivo para proceder a añadir a nuevos miembros. "Tenemos que hacer nuestros deberes para asegurar que estamos listos de recibir a nuevos miembros en caso de que estén listos", ha añadido la presidenta de la Comisión: en otras palabras, la UE debe empezar a reformarse cuanto antes para ser ese club de "más de treinta" que menciona continuamente la alemana.