Abriendo el melón de la PAC: por qué la política más cara de la UE no contenta a nadie

Nunca llueve a gusto de todos. Pero en lo que respecta a la política agraria común (PAC), que gestiona las subvenciones que se otorgan a los agricultores y ganaderos de la Unión Europea, parece que nunca llueve a gusto de nadie. Con un presupuesto cercano a un tercio del total de la UE (386.000 millones de euros del marco financiero plurianual para el periodo 2021-2027), es la política más cara, más antigua y más incomprendida del club comunitario. Pese a que usted, yo y cada ciudadano de los Veintisiete dedica cerca de 115 euros anuales a mantenerla en pie, pocos son los que conocen sus entresijos.

Este es un buen momento para asomarse a ellos, ya que actualmente la PAC se encuentra en un punto de inflexión. La Comisión Europea, el Parlamento Europeo y el Consejo de la UE alcanzaron hace dos semanas un acuerdo para una nueva reforma de la política, la sexta en sus cerca de 60 años de historia. No fue algo sencillo. Muestra de ello es que las propuestas legislativas para esta transformación comenzaron en 2018 y han concluido con tres años de retraso.

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Agencias

La manzana de la discordia reside, principalmente, en la ineludible agenda verde que las instituciones europeas deben afrontar. Si bien todas las partes están más o menos de acuerdo en que tanto la agricultura como la ganadería de la UE necesitan transformaciones serias para hacer frente al cambio climático, el camino para llegar a ellas ha estado (y continúa estando) plagado de desacuerdos.

De hecho, el reciente acuerdo entre las instituciones europeas no ha implicado el fin de la discordia, sino su traslado a la sociedad civil. Basta echar un ojo a las reacciones diametralmente opuestas sobre la posición común anunciada el pasado 25 de junio. Mientras activistas de Greenpeace pintaban de verde la entrada del Parlamento Europeo para denunciar el 'greenwashing' (lavado verde o falso interés medioambiental) del proyecto, la Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores (Asaja) de Castilla y León abría su publicación mensual de información rural con el titular “La PAC del postureo: Bruselas quiere un jardín en lugar de un campo productivo”.

Es un capítulo más de la historia de siempre. Década tras década, las diferentes iteraciones de la PAC siempre parecen haber logrado decepcionar por igual a agricultores, ganaderos, ambientalistas y científicos. Y no es de extrañar. Expertos y líderes del sector consultados por El Confidencial coinciden en que la política más cara de la UE arrastra defectos de fábrica que la orillan una y otra vez a reformas insatisfactorias que no logran cumplir los objetivos manifestados desde Bruselas. Para entender mejor este dilema, hagamos una pequeña revisión del exitoso pasado y el polémico presente de la PAC.

La PAC ya no es lo que era

Cuando la PAC nació en 1962, los países miembros de la Comunidad Económica Europea (CEE, precursora de la UE) contaban con dos objetivos claros. Mediante un amplio abanico de ayudas a la agricultura y la ganadería, buscaban tanto la autosuficiencia alimentaria de los países que la integraban como la reducción de la escasez que todavía afectaba al continente después de la Segunda Guerra Mundial. En lo que a estas metas respecta, la política funcionó excepcionalmente. Tanto es así que, dos décadas después de su implementación, la CEE empezó a ser víctima de su propio éxito.

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Para aquel entonces, el bloque ya producía muchos más alimentos de los que podía consumir. Esto, sumado a que el sistema original de ayudas incluía precios mínimos garantizados, desembocó en una carga económica prácticamente inasumible para los Estados miembros. Si el actual costo de un tercio del presupuesto de la UE parece mucho, el que tenía a mediados de la década de los ochenta da vértigo: más de un 70%.

Desde entonces, la PAC ha experimentado numerosas reformas que han desembocado en un modelo centrado en tres aspectos: el apoyo a los ingresos de los agricultores y ganaderos, la regulación del mercado de productos agrícolas y el desarrollo rural. Pero muchos de los críticos de la política señalan que esta nunca ha afrontado una verdadera reevaluación de su propósito original de maximizar la producción alimenticia —la UE es, a día de hoy, la mayor exportadora de alimentos del mundo—. Esta lógica, apuntan, lleva a una inevitable saturación del mercado y a la subvención de una serie de prácticas agrícolas insostenibles a nivel ecológico, pero también, sobre todo, a una distribución injusta de los fondos que beneficia de forma desproporcionada a los grandes propietarios e inversores frente a las granjas familiares.

La PAC cuenta con dos pilares, el de pagos directos y el de desarrollo rural, el primero de los cuales tiene un presupuesto (76,8% del total de los créditos agrícolas) mucho mayor que el segundo. El reparto de ayudas funciona, principalmente, en proporción al número de hectáreas o cabezas de ganado de los agricultores y ganaderos que reciben los fondos. De acuerdo con datos de la Comisión Europea, en 2019, un 74% de los pagos directos fue recibido por solo un 15% de las granjas del bloque. Entre 2005 y 2014, más de cuatro millones de granjas de la Unión Europea desaparecieron, la aplastante mayoría de las cuales pertenecía a pequeños propietarios.

“Más allá de lo ambiental, se trata de un asunto social de primera magnitud”, indica a El Confidencial Alberto Navarro, investigador de la Universidad de Oviedo especializado en desarrollo rural. “Desde un punto de vista totalmente economicista, una mayor concentración tiene sentido. ¿Qué más da si las tierras se consolidan en 100 manos en lugar de 1.000 si se producen más alimentos con ello? Pero el problema que tenemos de desequilibrio territorial, la necesidad que existe de que siga habiendo gente en el campo, hace que siempre sea mejor que haya 100 agricultores en lugar de uno. Y eso no lo resuelve la PAC”, argumenta el experto.

Coincide en este aspecto Lorenzo Ramos, secretario general de la Unión de Pequeños Agricultores y Ganaderos (UPA). “Lo que hemos criticado siempre es que hay gente que, por el mero hecho de ser propietaria de fincas, ya sea porque las ve como una inversión o porque las ha heredado, recibe ayudas enormes”, apunta en entrevista con este periódico. Son los conocidos en el sector como 'agricultores de sofá', y no se trata en absoluto de casos aislados. Un estudio realizado por la Unión de Profesionales y Trabajadores Autónomos (UPTA) en 2020 halló que por cada agricultor o ganadero que se dedica profesionalmente a ello, dos no trabajan la tierra (y continúan recibiendo ayudas de la PAC).

“Nosotros creemos que las ayudas tienen que ser para los agricultores y ganaderos profesionales, y tienen que sostener la agricultura y ganadería familiares, que son las mayoritarias en nuestro país y lo que ha garantizado que pudiera haber abastecimiento de alimentos durante la pandemia”, indica Ramos.

¿Otra reforma insuficiente?

En principio, la nueva PAC acordada por las instituciones europeas contiene provisiones para afrontar tanto los problemas de tipo ambiental (como las emisiones de gases contaminantes o la pérdida de biodiversidad) como los socioeconómicos (como la inequidad de ingresos o la despoblación rural). Sin embargo, la calificada por el comisario europeo de Agricultura y Desarrollo Rural, Janusz Wojciechowski, como "una de las reformas de la PAC más ambiciosas de la historia" es, a su vez, una de las más flexibles.

A pesar de las diversas condiciones ambientales y sociales que los agricultores deben cumplir para acceder a los pagos directos, la reforma está plagada de letra pequeña, excepciones y alternativas. Más que un documento que establece un férreo control de cómo los Estados miembros pueden repartir las ayudas, se trata más bien de una serie de directrices. Las prácticas ecológicas que deben seguir quienes deseen recibir los fondos que las recompensan no están homogeneizadas en toda la UE, dando pie a lo que los críticos llaman 'dumping verde' (competencia desleal que beneficia a quienes imponen estándares más laxos). Cada Gobierno nacional presenta su propio plan estratégico, algo que sobre el papel podría ser positivo, puesto que permite que cada país ajuste el gasto a las particularidades de sus sectores, pero que en la práctica favorece que los objetivos se diluyan.

"A los Estados, se les ha dejado más margen que nunca. Y eso tiene muchos peligros asociados", explica Navarro. Una investigación de 'The New York Times' reveló en detalle en 2019 aquello que era un secreto a voces: que parte de los fondos de la PAC siempre acaba en los bolsillos de empresarios afines a varios gobiernos de Europa del Este, financiando así indirectamente partidos 'iliberales' como el de Viktor Orbán en Hungría. Pero no hace falta irse tan lejos. "En lugar de aprovechar la flexibilidad para adaptar la distribución de ayudas a las diferentes necesidades sociales y bioclimáticas de cada territorio, tradicionalmente lo que ocurre es que los gobiernos la utilizan para optar por medidas más laxas y seguir haciendo lo mismo. España siempre ha hecho esto, beneficiando a los de siempre", agrega el experto.

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Muchos ven en esta nueva PAC un ejercicio de continuidad con la anterior, que también se vendió en 2013 como una reforma destinada a garantizar un uso más sostenible de los recursos naturales y disminuir las emisiones contaminantes. Similar a los actuales ecoesquemas, instauraba los conocidos como 'pagos verdes' o 'greening', para incentivar a los agricultores y ganaderos a adoptar prácticas más amables con el medio ambiente. ¿El resultado? El Tribunal de Cuentas Europeo, la institución que vela por el buen uso del dinero de los contribuyentes de la UE, publicó un informe este año en el que concluía que los más 100.000 millones de euros dedicados entre 2014 y 2020 a reducir el cambio climático a través de la PAC tuvieron un impacto nulo a la hora de reducir las emisiones de efecto invernadero.

Es probable que la diferencia entre el resultado de la nueva PAC (flexible y sin grandes compromisos) y el lenguaje que se ha utilizado desde Bruselas para venderla (la más ambiciosa, un gran paso) se deba a que la actual Comisión Europea es solo la madre adoptiva de la reforma. Las exigencias recogidas en el Pacto Verde Europeo de la Comisión Von der Leyen no existían cuando la legislación comenzó a discutirse en 2018, bajo el amparo de la Comisión Juncker. La nueva legislación, por lo tanto, ha tenido que ser adaptada a unas prioridades políticas para las que originalmente no había sido diseñada. El resultado no ha dejado contento a nadie: demasiado verde y exigente para unos, arcaica e insuficiente para otros y con los mismos problemas sociales de siempre a la hora de distribuir ayudas —aunque algunas organizaciones, como la UPA, sí aprecian una leve mejoría en este aspecto—.

"La falta de conocimiento de la sociedad es lo que impide un cambio real"

En España, todos los frentes interesados en la PAC aguardan ahora al Plan Estratégico Nacional, que dictaminará el reparto y la condicionalidad de los fondos y que es presentado por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. El pasado miércoles, el ministro Luis Planas y los consejeros autonómicos se sentaron a negociar.

Pero, para muchos, el problema reside precisamente en que la PAC solo importa a las partes interesadas. Según el Eurobarómetro de 2020, el 95% de los ciudadanos de la Unión Europea cree que la agricultura y las zonas rurales son importantes para nuestro futuro, una práctica unanimidad casi imposible de alcanzar en torno a cualquier otro asunto. Y, sin embargo, nuestro conocimiento sobre el proceso de reparto de ayudas de la PAC, del que la mayoría (un 73%) hemos escuchado hablar, es muy superficial. "La falta de conocimiento de la sociedad es lo que impide un cambio real. Si la gente fuera consciente de las vicisitudes de la política más importante de la UE, la ciudadanía se preocuparía enormemente", afirma Navarro. "Pero interesa la opacidad, que permite que los que mandan hagan lo que quieran", concluye.