Los informes de la publicidad institucional de Moncloa: ¿es eficaz esta inversión millonaria?

En 15 años, el Gobierno ha invertido casi 3.000 millones de euros en publicidad, tanto institucional como comercial. Esta cantidad se ha repartido y se reparte con escasos controles, ya que así lo permite la ley. El Confidencial ha tenido acceso a cuatro decenas de informes internos del Ministerio de Hacienda que desvelan el nivel de impacto que tiene la publicidad del Gobierno en la sociedad a través de cada tipo de medio de comunicación. Según estos estudios internos, la prensa de papel, a pesar de ser uno de los cuatro grandes receptores de esta inversión millonaria, es el medio en el que menos personas recuerdan haber visto anuncios del Ejecutivo; de media, su impacto apenas llega al 5%, frente al 23% de la radio, el 27% de internet/medios digitales y el 83% de la televisión. ¿Qué criterios sigue la Administración para hacer este reparto millonario entre los medios de comunicación?

Desde 2015 hasta la actualidad, el Ministerio de Hacienda ha licitado dos contratos centralizados para que empresas subcontratadas midan la eficacia de las campañas institucionales. Fruto de estos contratos públicos se han elaborado un total de 39 informes (tres entre 2015-2016 y 36 entre 2018-2020). Este medio ha tenido acceso a toda esta documentación íntegra gracias a una consulta a Transparencia.

Estos análisis están basados en encuestas, una muestra aproximadamente de 1.500 personas, en que se analiza campaña por campaña su impacto, la valoración de esta y si cumple con los objetivos. Dentro del impacto se mide el recuerdo espontáneo y el sugerido, y de la muestra total que recuerda la campaña se extrae en qué medio vio el anuncio: televisión, radio, prensa de papel o internet.

Teniendo en cuenta la variación del IPC, en 11 años los diarios de papel han recibido 285 millones de euros, ocupando el puesto de tercer gran receptor de fondos públicos procedentes de publicidad del Gobierno. Un poco por encima está la radio, con 295 millones. El podio lo ocupa la televisión, doblando la cifra hasta los 482 millones.

Mientras que en los dos últimos años tanto la prensa escrita como la radio han recibido un poco menos de inversión, internet se presenta como una apuesta en crecimiento. Precisamente, 2020 ha sido el año en que más dinero se ha invertido en este soporte, superando a la televisión. Además, es donde más anuncios se han insertado, 41 campañas en total. En segundo lugar está la prensa tradicional, con 28, y le siguen la TV, con 19, y la radio, con 18.

Si en esta ecuación se incluye la evolución de la audiencia general de los medios en España, se puede ver claramente cómo el número de personas que consumen prensa de papel cae en picado, mientras que en internet sube como la espuma. La evolución de la audiencia explicaría por qué internet ha sido la gran apuesta del Gobierno en 2021.

Contrariamente a lo que sucede con el Gobierno de España, algunas comunidades autónomas, como por ejemplo Cataluña, Navarra, Castilla y León o Valencia, han ido publicando en los últimos años las cifras de inversión en concepto de publicidad institucional por medios concretos.

El artículo 14 de la Ley 29/2005, que regula la publicidad institucional, establece que "el Gobierno elaborará un informe anual de publicidad y de comunicación en el que se incluirán todas las campañas institucionales previstas en esta ley, su importe, los adjudicatarios de los contratos celebrados y, en el caso de las campañas publicitarias, los planes de medios correspondientes".

La Audiencia Nacional obligó al Ministerio de Sanidad a publicar cuánto dinero adjudicó a cada medio de comunicación por cada campaña

De la literalidad de este artículo, Isabel Fernández Alonso, profesora titular de la Universidad Autónoma de Barcelona y especialista en publicidad institucional, entiende que "se deberían publicar las cifras de inversión en cada medio que realiza la Administración General del Estado en concepto de publicidad institucional" y subraya que, "en todo caso, al margen de cómo se pueda interpretar la ley, si existiese una voluntad política de transparencia, estos datos serían públicos".

Tal y como recuerda la experta, incluso la Justicia se ha pronunciado en este tema. En 2018, la Audiencia Nacional falló a favor del Consejo de Trasparencia y 'elDiario.es' obligando al Ministerio de Sanidad a publicar cuánto dinero ha adjudicado a cada medio de comunicación en campañas de publicidad institucional.

Para Eva Belmonte, directora de la Fundación Civio y autora del libro 'Diccionario ilustrado BOE-Español', el problema no es solo que la ley no establezca mecanismos de control sobre la publicidad institucional, sino algo todavía más preocupante: "En este país no hay rendición de cuentas. No existe una evaluación en abierto de las políticas públicas".

Explica que con el caso de la publicidad institucional y comercial es especialmente hiriente, "porque no tenemos ni idea de qué se hace con todo este dinero. El Gobierno contrata a una agencia de medios para que haga el reparto de medios, pero no se publica ese reparto y cuando llamas a las agencias, estas recurren a la confidencialidad". Para la experta, el problema reside en que desde un primer momento, no se incluyó la publicidad de la Administración en la Ley de Trasparencia. "Esto es importante. Es algo que no ha querido incluir ningún Gobierno".

"El hecho de querer regular la publicidad pública no está vinculado a una posición ideológica. Sino, más bien, a si se está en la oposición o no"

El primer intento de regulación fue en 1995, de la mano de Andalucía y Extremadura. Pero no sería hasta 2005 cuando surgiría una norma a nivel nacional. Dieciséis años después, el mapa legislativo, con 13 normas autonómicas, corrobora que existe interés en regular este asunto. Así lo señala el estudio 'Mapa de la publicidad institucional en la España autonómica', publicado este año en la 'Revista Española de Trasparencia', y elaborado por los profesores universitarios Belén Galletero-Campos y Miguel Álvarez-Peralta.

De las 13 normas en vigor, seis fueron aprobadas por gobiernos del Partido Socialista, dos de ellas en coalición, con Compromís en Valencia y con el Partido Aragonés en Aragón; cuatro han sido sancionadas por gobiernos del Partido Popular; la de Navarra, por Unión del Pueblo Navarro; la canaria, por Coalición Canaria, y la catalana, bajo el Gobierno de Convergència i Unió de Jordi Pujol.

"No parece, por tanto, que el hecho de promover una regulación específica esté al amparo de una posición ideológica". De hecho, tal y como demostraron los investigadores, Feliu García y Feliu Albaladejo, la postura de populares y socialistas acerca de esta regulación suele cambiar en función de si están en el Gobierno o en la oposición, y habitualmente es en este segundo caso cuando se manifiesta el interés por legislar la cuestión", sostiene el estudio.

El verdadero melón, las empresas públicas

Tanto Belmonte como todos los expertos consultados por este diario coinciden en que el verdadero pastel se encuentra en la publicidad comercial, la que pertenece a las empresas públicas. Básicamente, porque su actividad publicitaria no está sujeta a ninguna ley, ni existe ningún tipo de trasparencia ni control público.

La inversión en campañas comerciales es tres veces más que la institucional. En 12 años, se han invertido más de 1.400 millones en publicidad comercial y más de 540 millones en institucional.

Todos los expertos en 'marketing' consultados por este diario admiten que es complejo medir la eficacia de la publicidad institucional. Parece lógico que cuanto más recursos se destinan a una campaña, más probabilidades de éxito habrá. Al analizar los datos en conjunto, se ve que es una tendencia clara, pero que aun así hay excepciones.

Dos expertos de Kantar Media consultados coinciden en que más efectiva será una publicidad cuanto más reiterada sea en el tiempo, pero que además se deben tener en cuenta otros factores como la creatividad, el plan de medios o la actividad de la competencia. Entre los datos analizados, hay más de 20 campañas que buscan repetir un mismo mensaje en el tiempo. Pero al ir más al detalle, se puede observar que esta máxima no siempre se cumple.

Los expertos consultados comparten que, por norma general, un recuerdo espontáneo del 9% es una cifra buena, pero depende del dinero invertido. "Para un cliente en el que estuvimos explorando lanzar una nueva marca, una agencia de medios nos dijo que invirtiendo unos cinco millones de euros podrían llegar a obtener un 20% de recuerdo espontáneo el primer año y aproximadamente un 45% espontáneo más sugerido (más en años sucesivos si se sigue invirtiendo)", explica Julián Villanueva, profesor en Business School de la Universidad de Navarra. Aun así, Villanueva explica que estas cifras son de un sector muy concreto y podría no ser el caso en campañas institucionales.

Verónica Fumanal, politóloga y presidenta de la Asociación de Comunicación Política, piensa que la publicidad institucional es una pieza muy importante de la comunicación. "Sin ella, el Gobierno tendría una mano atada a la espalda. Tienen que poder competir contra los mensajes del sector privado".

Fumanal aclara que en el ámbito comercial se hace publicidad con el objetivo de generar un efecto 'priming': "Cuando ves un refresco de Coca-Cola, te sugiere que te apetece. El 'marketing' institucional es muy diferente, tiene un componente de pedagogía muy importante, por ejemplo, usar la mascarilla, cinturón de seguridad, pagar impuestos...".

"Normalmente, las campañas institucionales buscan modificaciones de conducta, basadas a través de la pedagogía. Las principales formas de modificar la conducta son con castigo positivo, 'si no llevo cinturón, me multan'. O una promoción en positivo, 'ponte el cinturón porque si no te puedes matar", señala.

Clientelismo en la Generalitat

En el caso de Cataluña, los profesores Isabel Fernández Alonso y Quique Badia Masoni cruzaron las cifras de las transferencias de la Generalitat en concepto de publicidad con las de audiencia, y constataron que medios de línea editorial pronacionalista como 'El Punt Avui', 'Ara', 8TV, El Punt Avui TV, RAC 1 o 'El Nacional' han resultado especialmente beneficiados por los sucesivos ejecutivos independentistas. Todo lo contrario a lo que ha sucedido con otros, de tendencia liberal o conservadora, especialmente críticos con el soberanismo catalán. Así lo demuestran en el trabajo 'Políticas de medios y clientelismo: beneficiarios de las campañas de publicidad institucional de la Generalitat de Cataluña', publicado recientemente en la 'Revista de Estudios Políticos'.

Isabel Fernández Alonso, que dirige un proyecto de I+D sobre esta temática, sostiene que se observan indicios de que las prácticas clientelares que se han demostrado en el caso del Gobierno de la Generalitat no son un caso aislado.