La pandemia tensa las costuras del sistema autonómico y realza sus virtudes y defectos
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DEL MANDO ÚNICO A LA COGOBERNANZA

La pandemia tensa las costuras del sistema autonómico y realza sus virtudes y defectos

La llegada del coronavirus ha supuesto un antes y un después en múltiples aspectos de nuestras vidas y también en la Administración. El impacto en el sistema autonómico es claro

Foto: Dos personas con mascarillas cruzan el Puente de Triana, con la Torre Sevilla de fondo. (EFE)
Dos personas con mascarillas cruzan el Puente de Triana, con la Torre Sevilla de fondo. (EFE)

La irrupción del covid-19 tendrá probablemente consecuencias en muchos aspectos de nuestras vidas. La llegada de la pandemia supuso una alteración de nuestros modos de socializar o trabajar, pero también una prueba de fuego para la Administración y el encaje territorial y competencial de nuestro país ante un escenario inédito. Desde la declaración del estado de alarma el 14 de marzo, el sistema de las autonomías se ha visto envuelto en unas circunstancias que han tensado sus costuras y han testado su capacidad de adaptación ante una coyuntura extrema y cambiante en todos los ámbitos.

La coordinación entre Estado y gobiernos regionales, el establecimiento del mando único, la agilidad en la toma de decisiones o la propia actualización diaria de los datos sobre la evolución de la epidemia son algunos de los puntos que han marcado la funcionalidad de las instituciones en los últimos meses. A esto se le añaden las sonadas tensiones entre Madrid y Moncloa, que culminaron con un estado de alarma regional y que ahora parecen haberse relajado. Lo que está claro es que en este 2020 pandémico hemos visto cómo las competencias y el mando sobre las limitaciones han ido cambiando de un ámbito territorial a otro para responder ante situaciones de crisis de gravedad como la actual. Así lo explica en conversación con este medio Francisco Velasco, catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad Autónoma de Madrid.

Foto: La ministra de Política Territorial y Función Pública, Carolina Darias (i), y el ministro de Sanidad, Salvador Illa. (EFE)

El experto, que este jueves participó en el Foro de las Autonomías impulsado por el Senado, hace hincapié en que el sistema autonómico ha ido modulándose y se ha mostrado "menos firme de lo que pensábamos". "Teníamos una imagen de que el sistema de distribución de competencias era una cosa bastante clara y rígida, que o eran de uno o de otro. Pero con la pandemia, hemos visto que es muy maleable (...), bastante elástico", reflexiona el jurista, que recuerda que desde la entrada del covid hemos pasado por distintos estadios: "A finales de febrero y principios de marzo, las CCAA empezaron a tomar decisiones por su cuenta y parecería que la gestión de los contagios podría ser autonómica. Pero luego viene la alarma y parece que es algo estatal. Luego otra vez las CCAA, pero con coordinación estatal. Luego otra vez el estado de alarma, pero desconcentrado".

¿Y esta adaptabilidad es positiva o negativa? Como casi todo, depende. "Es una virtud y es un problema". Por un lado, explica Velasco, nos ha dejado claro que una estructura que podía pensarse como pesada puede ser ágil en estos contextos —con matices— y que se puede responder incluso a coyunturas extremas desde el ámbito regional, recurriendo a la coordinación con el Estado o a medidas jurídicas que no impliquen un mando único o una centralización de competencias. "El Estado puede funcionar bien porque es capaz de cambiar la distribución del poder a nivel territorial, pero tiene el problema de que es menos seguro porque hemos visto que ha cambiado con facilidad", abunda el catedrático, que se pregunta si el sistema habría sido tan "elástico" con un Ejecutivo de mayoría amplia.

Una de las conclusiones a las que llega el docente es que si el sistema está siendo especialmente flexible durante la gestión de la pandemia, es por la debilidad parlamentaria en que se apoya el Gobierno central. La necesidad de buscar acuerdos para sacar adelante medidas ha provocado que Moncloa tenga que tomar en consideración las voces autonómicas para poder aprobar iniciativas. Pero, según explica Velasco, esta capacidad para negociar desde las autonomías no ha estado tanto en los gobiernos regionales como en el Congreso de los Diputados, a través de los partidos independentistas y regionalistas.

"Si lo que lo fortalece es que tengas presencia en las Cortes y entonces pasas a ser prescindible, el sistema competencial se debilita mucho"

"En los momentos de mayorías relativas parlamentarias como la actual, se ve que el poder territorial se desplaza al Congreso y que la mejor manera de tener algo que decir no es en las autonomías sino a través de diputados en el Congreso. Se ha visto en la posición del PNV. Esto no es ningún problema, pero no es exactamente el modelo competencial que se pensaba con los estatutos de autonomía. Ha reforzado la idea política que encarnaba Jordi Pujol", esboza.

Él considera que, pese a que la flexibilidad no es precisamente algo negativo, el hecho de que el peso negociador autonómico haya recaído en gran parte en el Congreso —al menos, en las regiones que tienen fuerzas propias en la Cámara— puede agudizar las debilidades del sistema competencial si en lugar de tener mayorías simples se tienen mayorías absolutas: "Si lo que lo fortalece es que tengas presencia en las Cortes y entonces eres prescindible, el sistema competencial se debilita mucho".

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Lo cierto es que la pandemia no pilló el sistema en su mejor momento. El Estado venía de afrontar la crisis territorial catalana, con su punto álgido en 2017, pero también con reclamos como el desarrollo de un nuevo sistema de financiación que parece no llegar. El Centro de Investigaciones Sociológicas ha recogido en los últimos tiempos que la mayor parte de los ciudadanos requería cambios en el sistema autonómico, aunque en distintas direcciones, pese a que la opción más escogida sigue siendo la de dejar la organización territorial tal y como está (42,3%). Ahora mismo, la tercera fuerza del arco parlamentario pide la abolición del modelo organizativo y hay gobiernos independentistas o nacionalistas en Cataluña y País Vasco.

En materia de coordinación, tampoco había ido mejor en los últimos tiempos. Según recoge el 'Informe sobre las comunidades autónomas' de 2019, que fue presentado este jueves en el Senado, el sistema afrontaba la expansión del coronavirus tras un ejercicio en el que había caído notablemente la actividad de los órganos mixtos de colaboración entre Estado y regiones. Sobre todo en el caso de las conferencias sectoriales, que se quedaron en 49 frente a una media de 60 al año debido al contexto de carrera electoral de 2019. Otro instrumento en desuso era la conferencia de presidentes.

Foto: El presidente del Gobierno preside la reunión del Comité de Seguimiento del Coronavirus y Vacunación, en el Palacio de la Moncloa. (EFE)

David Moya, profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Barcelona y director del Observatorio de Derecho Público, enfatiza que el sistema autonómico se ha tensado "como lo han hecho las costuras de todo el sistema". Señala que durante momentos importantes de la pandemia, la respuesta "no ha sido rápida" y ha habido "descoordinación". "La estructura territorial adolece de mecanismos para hacer frente a estas situaciones y, aunque estamos aprendiendo, es necesario afinarlas mucho mejor. Se deben buscar formas más ágiles, algunas se están adoptando, y buscar fórmulas compartidas para este tipo de crisis".

El sistema autonómico se encontraba, en palabras del experto, en un "espacio de confort en el que no se abordaban grandes reformas" y algunos de sus mecanismos habían quedado en segundo plano. La crisis, sin embargo, lo "pone todo patas arriba". "Evidencia la necesidad de hacer reformas y de repensar los mecanismos de colaboración y dotarlos de mayor resiliencia", explica Moya, que pone como ejemplo la otrora abandonada conferencia de presidentes que se ha reunido desde marzo en más de 15 ocasiones. "El mismo Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (CISNS), que ahora se ha convertido en el órgano de referencia", comenta el profesor sobre el marco de encuentro en que las autoridades consensúan en los últimos meses las restricciones a adoptar. "La crisis significa que los órganos de coordinación pasan a un primer plano".

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Incide en que es importante no olvidar que las regiones tienen autonomía y que en muchos casos la relación con el Gobierno central es de cooperación, por lo que algunas actuaciones pasan por el consenso y la capacidad de negociación entre la Administración central y las regionales. El experto pone el foco en un elemento que ha ganado importancia durante los últimos meses: la relación entre las CCAA más allá del Gobierno central. "La coordinación horizontal es muy importante y la hemos visto, por ejemplo, en la toma de decisiones de la Comunidad de Madrid, en la que han influido las regiones limítrofes. Las comunidades han hecho uso de sus competencias, pero también se lo han exigido a las vecinas. Esta tensión horizontal es muy positiva porque es entre iguales. La relación con el Estado tiene servidumbres, pero es muy utilizada políticamente".

Lo que parece claro es que, pese a que el Ejecutivo comienza a hablar de "luz al final del túnel" o del "principio del final", todavía pasarán meses en los que la sociedad y el propio sistema de autonomías seguirán experimentando una realidad completamente inusual hasta que la pandemia esté, al menos, controlada.

La irrupción del covid-19 tendrá probablemente consecuencias en muchos aspectos de nuestras vidas. La llegada de la pandemia supuso una alteración de nuestros modos de socializar o trabajar, pero también una prueba de fuego para la Administración y el encaje territorial y competencial de nuestro país ante un escenario inédito. Desde la declaración del estado de alarma el 14 de marzo, el sistema de las autonomías se ha visto envuelto en unas circunstancias que han tensado sus costuras y han testado su capacidad de adaptación ante una coyuntura extrema y cambiante en todos los ámbitos.

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