El Constitucional alemán y la división de la UE alejan la urgente revisión del presupuesto

La presidencia española del Consejo de la Unión Europea está acelerando el trabajo para intentar alcanzar un acuerdo sobre la revisión del marco financiero plurianual (MFP), el presupuesto de la Unión Europea que cubre desde 2021 hasta 2027 y que debe ser revisado durante la mitad del periodo, con la fecha límite de marzo en el horizonte. La división en estos momentos es total y el objetivo de alcanzar un acuerdo durante el Consejo de diciembre parece ya muy alejado. La Unión necesita un acuerdo antes de marzo para poder destinar a Ucrania los 50.000 millones de euros comprometidos y que Kiev necesita desesperadamente. Los líderes europeos ya abordaron brevemente el asunto en el último Consejo Europeo y comenzaron a afilar sus cuchillos de cara a diciembre. Ahora cunde el pesimismo sobre un posible acuerdo en pocas semanas.

Los debates sobre el MFP son siempre salvajes. Cada Estado miembro defiende cada céntimo con uñas y dientes, intenta ceder lo mínimo posible. Todos saben que van a perder algo, que la negociación va a ser sangrienta, que nadie va a salir indemne de ella. Pero el objetivo es que alguien pierda más para que tú pierdas menos. En junio, la Comisión Europea solicitó 66.000 millones de euros (100.000 millones, teniendo en cuenta los créditos que devolvería) más a los Estados miembros para poder seguir cumpliendo con sus objetivos. El MFP se ha visto consumido por la guerra de Ucrania, la inflación y la subida de tipos de interés que afectan también al pago de intereses de la deuda. Nada de eso estaba en 2020, cuando se acordó el marco. Ahora, cuando todavía queda la mitad del tiempo del presupuesto, la Comisión ve cómo el presupuesto se ahoga, necesitando dinero para las nuevas prioridades que se han puesto sobre la mesa desde febrero de 2021.

Todos los Estados miembros están de acuerdo en que ninguno quiere poner más dinero. No es un punto de arranque ideal, pero al menos todas las caretas están retiradas. Los más ricos no quieren tener que sacar la billetera y los que más dinero reciben del presupuesto no quieren perder fondos. Todo sería más sencillo si no existiera el compromiso de entregar 50.000 millones de euros a Kiev (de los cuales 33.000 millones serían en forma de créditos, por lo que los Estados miembros recibirían el dinero de vuelta) para mantener el país a flote. Todo el mundo, salvo Hungría, está de acuerdo en que ese paquete es intocable, pero el bloqueo del primer ministro húngaro, Viktor Orbán, es suficiente como para empeorar todavía más las perspectivas sobre el Consejo Europeo de diciembre, cuando también estaba previsto que se diera luz verde a la apertura de negociaciones de adhesión con Kiev, algo a lo que Budapest también se opone.

Pero salvo por Hungría, el resto está de acuerdo en que el paquete a Ucrania hay que sacarlo adelante sí o sí. Después, además, la Comisión Europea pide más dinero para inmigración y vecindad y también para inversiones en terrenos críticos como la biotecnología, la deeptech (como la inteligencia artificial) y la energía verde. Es en todas estas cuestiones, para las que Bruselas pide otros 25.000 millones, en las que la división empieza a hacerse notar.

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Nacho Alarcón

Si este debate era ya complejo y delicado, la situación ha empeorado después de que el Constitucional alemán tumbara el vehículo especial con el que el Gobierno de Alemania sorteaba el freno de deuda de su Constitución y con el que iba a destinar 60.000 millones a inversiones verdes. Ahora Berlín, que teme que la corte de Karlsruhe pueda tumbar otros fondos especiales similares, tiene que preocuparse por cómo financiar sus propias prioridades en casa con una economía muy debilitada, lo que hace que los alemanes vean como una línea roja el tener que aportar más dinero al MFP. Para Berlín y otras capitales los 50.000 millones a Ucrania tienen que seguir adelante, pero las otras peticiones son secundarias. Italia, que ha impulsado que la Comisión pida 15.000 millones de euros para inmigración y vecindad, no comparte ese análisis.

Los frugales piden que la Comisión se busque la vida, que si quiere ese dinero recorte en otras partidas del MFP para encontrar los fondos que necesita. La presidencia española propuso la semana pasada un recorte de unos 35.000 millones en distintas partidas pero eso no gustó a los Estados miembros del norte y algunos del este, que consideran que Madrid ha decidido no tocar dos de las partidas más importantes del MFP: los fondos de cohesión y la política agraria común (PAC). Representan dos tercios de todo el marco pero son además dos programas clave para muchos Estados miembros. París, por ejemplo, no tolerará que se toque la PAC. Pero al mismo tiempo para los países que consideran que la PAC es una lacra del pasado y que hay que modernizar y aligerar este debate es una oportunidad para empujar en esa dirección.

Aunque en las negociaciones del MFP no hay amigos sí que hay tribus que comparten intereses. En las negociaciones del MFP actual los Estados miembros se dividieron en cuatro grandes grupos: los cuatro frugales, los promotores del Estado de derecho, los "amigos de los granjeros" y los "amigos de la cohesión". Muchos Estados miembros formaban parte de dos de los grupos al mismo tiempo y todo se resumía, más o menos, en un grupo de frugales (Países Bajos, Austria, Dinamarca, Alemania, Finlandia, Suecia y Austria) y los favorables a mantener los fondos de cohesión y la PAC (España, Francia, Bulgaria, Croacia, Hungría, Polonia, Eslovaquia, Malta, Rumanía, Eslovenia, Italia, Portugal, Chipre, Grecia, Estonia, Letonia, Lituania y Chequia), con algunos países que bailan entre un grupo y otro, como Irlanda, Bélgica o Luxemburgo. En esta ocasión los grupos parecen menos definidos. Todos están de acuerdo en que la Comisión ha pedido demasiado dinero, pero están totalmente en desacuerdo por el momento sobre en qué hay que recortar.

Mirando a 2028

Esta es la primera píldora de un futuro tremendamente complejo para el presupuesto de la Unión Europea. Aunque todavía quede tiempo, en Bruselas hay un tipo de analista, político y diplomático que vive obsesionado con el MFP. Ellos ya están discutiendo y estudiando lo que ocurrirá al finalizar el actual marco. Hablan de "la madre de todos los marcos". Una tormenta perfecta en la que se juntan muchos elementos diversos. Y sitúan el arranque de ese debate crucial y corrosivo en esta revisión del actual presupuesto.

Por un lado estará la cuestión de fondo de siempre: se sigue esperando que la Unión haga cada vez más con un presupuesto que no crece en proporción. Por otro lado está otro de los grandes asuntos, que es la devolución de la deuda emitida para financiar el Fondo de Recuperación que se creó tras el impacto del coronavirus. A partir de 2028 y hasta 2058 la Unión Europea tendrá que devolver lo que está captando en los mercados para financiar el Fondo, y eso, en un entorno de altos tipos de interés, va a ser mucho más caro de lo que inicialmente se preveía. Pero es que ese aumento en los tipos de interés se está notando ya. La Comisión esperaba que el coste de servir la deuda durante el actual MFP fuera a ser de 15.000 millones, pero el departamento de Johannes Hahn, comisario de Presupuesto, cree ahora que estos costes podrían estar entre los 17.000 y los 27.000 millones de euros. Suecia ha movido un non paper, un documento de trabajo, en el que calcula que si la Comisión recorta un 4% todos sus programas, puede obtener los fondos que necesita para cubrir esta brecha.

La Comisión defiende en todo caso que con su propuesta sobre recursos propios se podría cubrir sin problemas el servicio de la deuda

En todo caso la Eurocámara y la Comisión Europea quieren evitar que esa deuda, que empezará a notarse especialmente a partir de 2028 aunque ya en este MFP se note el endurecimiento de las condiciones de financiación, se pague recortando otras partidas del MFP, como recomienda Suecia, y por eso están intentando impulsar los llamados "recursos propios", es decir, impuestos europeos que vayan a parar directamente al marco. Pero los frugales creen que lo que hay que hacer es rascarse el bolsillo y sacarle más partido al dinero que ya hay sobre la mesa. La Comisión defiende en todo caso que con su propuesta sobre recursos propios se podría cubrir sin problemas el servicio de la deuda. Un análisis realizado por el think tank económico Bruegel apunta a que los ingresos que la Comisión espera que genere el sistema de comercio de emisiones (ETS), el mecanismo de ajuste en frontera de carbono (CBAM) y un nuevo ingreso basado en estadísticas sobre los beneficios de las empresas permitiría ingresar unos 50.000 millones de euros anuales que serían suficientes para cubrir los costes del endeudamiento del Fondo de Recuperación, que podría alcanzar los 32.000 euros anuales en 2030 según los modelos del think tank, aunque después descenderían hasta 2058.

Por último está la cuestión de la ampliación. La Unión ha relanzado el proceso de adhesión a raíz de la guerra de Ucrania y ahora lo que parecía imposible, que es agrandar el club, empieza a parecer inevitable. Charles Michel, presidente del Consejo Europeo, incluso intentó poner un horizonte temporal en 2030. La realidad es que la adhesión se producirá por méritos, pero son muchos los países en cola para ingresar: Ucrania, Montenegro, Albania, Serbia, Macedonia del Norte, Moldavia y Georgia, además del caso particular de Turquía. En Bruselas se habla ya de "la Unión de más de treinta". Y eso cambiará por completo el presupuesto de la UE, especialmente si entra un país como Ucrania, con sus más de 40 millones de ciudadanos y su potencia agrícola. El MFP se puede ver totalmente sacudido.

Las cuentas que se manejan en Bruselas sobre el impacto que esa ampliación tendría generan mareos en muchas capitales

Las cuentas que se manejan en Bruselas sobre el impacto que esa ampliación tendría sobre los actuales Estados miembros generan mareos en muchas capitales. Un documento interno al que tuvo acceso el Financial Times en octubre apunta a que Ucrania tendría derecho a recibir unos 95.500 millones de euros de la política agraria común (PAC), lo que llevaría a que el resto de países tuvieran que afrontar recortes de un 20%, y también podría obtener 61.000 millones de euros en fondos de cohesión, lo que convertiría a muchos países que actualmente son receptores netos, es decir, que reciben más fondos de los que aportan al presupuesto europeo, en contribuyentes netos.

Por supuesto, eso no quedará así. Aunque el ingreso de Ucrania en la UE, si es que llega a producirse, tardará mucho, el próximo MFP sí que tendrá que tener en cuenta la perspectiva de una ampliación a otros socios, y el fantasma de una posible ampliación a Kiev estará en la habitación y hará que algunos Estados miembros quieran dejar sus fondos bien atados. Será un debate muy duro. Algunos creen que nos acercamos a un escenario similar al de las llamadas guerras presupuestarias, que abarcaron las cuentas de 1985, 1986 y 1987, y que acabaron desembocando en el diseño de presupuestos que cubrieran varios años para así evitar que bloquearan totalmente el funcionamiento del club.

El debate sobre el siguiente ciclo presupuestario puede parecer lejano, pero no lo es. Se convertirá en uno de los grandes dolores de cabeza de la siguiente Comisión Europea. Se espera que en 2025, poco después de que el siguiente Ejecutivo comunitario se haya formado, se ponga sobre la mesa una propuesta para el siguiente MFP, y que se negocie sobre ella durante casi dos años con el objetivo de intentar cerrar un acuerdo en 2027 sin apurar demasiado los plazos. Se tendrá que hacer con la vista puesta en una UE que durante los siguientes siete años seguramente afronta una ampliación.