El incentivo perverso de la financiación autonómica: cuando gastar más tiene premio

El documento que firmaron el martes ocho presidentes de las comunidades autónomas de la España despoblada en el Foro Santiago marca un nuevo hito en el camino hacia la futura reforma del sistema de financiación que el Ministerio de Hacienda sigue posponiendo. El texto acordado por los presidentes contiene varios puntos muy interesantes. Uno de los más relevantes, si no el que más, es el 22, que dice así: “Debe aprovecharse la definición de un nuevo modelo [de financiación autonómica] para corregir los déficits de financiación que sufren todas las comunidades autónomas en el modelo vigente, dotando al sistema autonómico de mayores recursos”.

Hay dos cuestiones relevantes en este punto. La primera, que, según los presidentes, todas las comunidades autónomas están infrafinanciadas, de modo que todas tienen que recibir más recursos en el futuro sistema. La segunda sitúa los déficits como el principal punto a resolver en la reforma de la financiación autonómica.

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Ninguna de estas palabras está escrita al azar, sino que está consensuada tras un intenso trabajo previo de los diferentes equipos autonómicos. El hecho de que se ponga el déficit en el centro de la futura reforma implica que se genera un incentivo perverso en la actualidad para que las regiones inflen su déficit público. Esta será la vía para recibir más recursos en el futuro modelo de reparto.

Lo que muestran los presupuestos autonómicos presentados para 2022 es que las regiones están consolidando rápidamente el gasto extraordinario de la pandemia. Lo hacen en una coyuntura muy concreta de suspensión de las reglas fiscales en que no tienen objetivos de déficit y que tampoco aplica la regla de gasto. Esto significa que las regiones están aprovechando el pico de gasto que presupuestaron durante la pandemia para convertirlo en estructural. Es evidente que muchas partidas irán desapareciendo, por ejemplo, el gasto sanitario para la atención de pacientes covid, pero una parte de estos fondos se está reasignando en otras partidas que sí pueden consolidarse. Esto provocará que el gasto de las regiones no volverá a los niveles prepandemia cuando se supere el covid, sino que se mantendrá en niveles elevados, lo que forzará a que la reforma de la financiación autonómica sea más favorable para las CCAA.

Así lo muestra el informe de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) sobre los presupuestos de las regiones de 2022 presentado a finales de octubre. En torno al 70% del gasto covid (que incluye no solo la sanidad, también el refuerzo de la educación, la dependencia, servicios sociales, etc.) desaparecerá el próximo año gracias a la remisión de la pandemia. Esta liberación de gasto será menos intensa en la sanidad, que se situará en el entorno del 50%, y en la educación, donde se quedará en el 40%, pero en otros sectores alcanzará el 90%.

Sin embargo, lo que ha detectado la AIReF es que se está produciendo, en paralelo, “un importante aumento del gasto no vinculado directamente al covid”. Esto es, las partidas presupuestarias que se liberan por la remisión de la pandemia se utilizan para financiar otros frentes. “En el ámbito sanitario, se estima que la reducción de las listas de espera y otros elementos ocasionados por la crisis sanitaria, así como el gasto farmacéutico y el incremento salarial, podrían mantener el gasto global en sanidad en niveles similares a los del año anterior”, señala la Autoridad Fiscal.

Sus cálculos apuntan que el gasto sanitario de las regiones se mantendrá en 80.000 millones de euros en 2022, esto es, apenas un 1% menos que en 2021, a pesar de que la mitad de las necesidades de gastos extraordinarios por el covid habrá desaparecido. Lo mismo ocurre con el resto de grandes competencias que asumen las regiones. En el caso de la educación, el gasto previsto para 2022 es de 49.000 millones de euros, apenas un 2% menos que en 2021.

Y en el conjunto del presupuesto, el gasto proyectado asciende a 214.000 millones, apenas un 1% menos que en 2021. “En el resto de las áreas, la recuperación de la actividad, la atención a la dependencia, el crecimiento salarial y las medidas y proyectos vinculados a los fondos europeos estructurales anularían igualmente la mayor parte de la minoración esperada en el gasto covid”, explica el informe de la Autoridad Fiscal.

Esto es, el presupuesto se mantendrá muy cerca de los máximos históricos y claramente por encima de los niveles previos a la pandemia. En el año 2019, último antes del covid, las regiones registraron un gasto de 193.000 millones de euros. Esto es, el gasto en 2022 será un 11% superior al de antes de la crisis.

Este cambio es muy relevante, ya que implica un importante aumento de la presión de gasto para las regiones y, por tanto, más tensiones para el sistema de financiación autonómica. Si el gasto es creciente, es más fácil justificar que las comunidades están infrafinanciadas y que necesitan más recursos. Se genera así un incentivo perverso al incremento del gasto que supone una amenaza para la estabilidad de las cuentas públicas.

En sus recomendaciones, la AIReF señala la existencia de este incentivo perverso al incremento del gasto que tienen las regiones: “Existe el riesgo de que las diferentes AAPP tengan incentivos a sustituir medidas de carácter temporal por incrementos estructurales de gasto sin contar con una fuente de financiación permanente. Estos incentivos a incrementar el gasto estructural podrían también amplificarse por la expectativa o la necesidad de posicionarse ante un posible incremento de los ingresos, bien por la modificación de las transferencias entre subsectores y/o los sistemas de financiación”.

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Ante esta situación, la Autoridad Fiscal recomendó a los presidentes autonómicos que contuvieran sus impulsos de crear nuevas partidas de gasto estructurales utilizando un margen fiscal del que no disponen. En concreto, reclamaba que “adopten las medidas necesarias para evitar que el espacio fiscal que deja la retirada de las medidas para luchar contra el covid y la positiva evolución de los ingresos pueda utilizarse para realizar gasto estructural que no cuente con una fuente de financiación permanente”.

Mientras las reglas fiscales sigan suspendidas, el Ministerio de Hacienda tendrá poco margen para controlar el incremento del gasto de las comunidades autónomas. Lo que sí tiene en su mano es la capacidad para orientar el debate sobre la reforma de la financiación autonómica, para no generar la expectativa de que el futuro sistema priorizará la cobertura del déficit. Ese sería el mayor incentivo para que las regiones aprovechen la suspensión de las reglas fiscales para seguir elevando su gasto estructural.

Todo el nuevo gasto no tiene por qué ser un exceso por parte de las regiones. De hecho, una parte importante es simplemente la reversión de los recortes realizados durante la crisis financiera de 2008, que generaron un deterioro de los servicios públicos. Una vía para eliminar el incentivo perverso al incremento del gasto sería plantear la futura reforma del modelo de financiación desde el coste real de los servicios y no desde la compensación del déficit. Esto es: ¿cuánto cuestan realmente los servicios? Y esto generaría, a su vez, un incentivo positivo a las regiones, ya que aquellas que sean capaces de mejorar su eficiencia podrían liberar recursos para mejorar otras partidas.