Federalismo y Estado de las autonomías

Comienzo la serie que les prometí sobre 'pedagogía para una reforma constitucional'. Necesitamos conocer para comprender, y comprender para tomar buenas decisiones. Hay, sin duda, expertos más capacitados que yo para hacerlo, y les animo a que lo hagan, pero, por si acaso, por mí que no quede. Leo con envidia 'El federalista', los artículos que en 1787-88 publicaron Hamilton, Madison y Jay, en tres periódicos de Nueva York, para explicar el proyecto de constitución americana, y que se ha convertido en uno de los textos de filosofía política más respetados.

Las instituciones políticas son inventos de la inteligencia para resolver los inevitables problemas que surgen de la convivencia y del ejercicio del poder. Condensan la experiencia de la humanidad, y por eso conviene conocer su historia. Cuando hace 5.000 años aparecieron las grandes ciudades, surgió el Estado como estructura administrativa y política para resolver los conflictos y aumentar las posibilidades de acción. La historia ha dado muchas vueltas y las soluciones han sido variadas. En general, ha habido un proceso de unificación, que dio origen a grandes imperios o a grandes naciones, lo que obligaba a integrar en unidades amplias pueblos o reinos diferentes, a veces con grandes tensiones.

Debemos ir 'a las cosas', no a los discursos sobre las cosas. Atender a la situación actual, donde los conceptos antiguos no tienen buen encaje

Roma sigue siendo un ejemplo. Una solución fue buscar una unidad absoluta. Otra, unificar permitiendo que regiones o territorios mantuvieran una cierta autonomía. En ese grupo se encuentran los sistemas federales, “una sociedad de sociedades”, según Montesquieu. Son un intento de combinar unidad y diversidad, mediante una constitución que fija las competencias del Gobierno federal y de las regiones federadas. Las soluciones federales oscilan entre la confederación, por un lado, y los estados regionales, por otro. La confederación es un pacto entre estados ya constituidos, que puede liquidarse a voluntad de cada miembro. No legisla para los ciudadanos, sino para los estados miembros. Una confederación no tiene constitución, sino que se constituye por un tratado internacional. Urkullu ha propuesto una organización confederal para España, pero no se dan las condiciones históricas. Las distintas comunidades tendrían primero que convertirse en estados independientes, para después confederarse.

En el extremo opuesto, el Estado regional suele ser un Estado meramente descentralizado. Entre ambos están las diferentes formas de Estado federal, que varían en el modo de determinar las competencias federales y las de los estados federados. En los últimos tiempos, cuando la identidad cultural ha adquirido potencia, ha aparecido la figura de 'estados multinacionales' o 'estados multiculturales', que plantean la dificultad de cómo definir la nación o la cultura. Son, pues, distintas maneras de resolver un problema. Y esto es lo que conviene tener presente. No son soluciones dogmáticas, sino pragmáticas. El modo de organizar un Estado es una solución a un problema o la realización de un proyecto. Durante mucho tiempo, lo que se buscó fue la grandeza del reino, del imperio o de la nación. Ahora debe ser el bienestar, la libertad y el progreso de los ciudadanos, dentro de un mundo globalizado. Por ello, muchos conceptos clásicos se han quedado anticuados.

Miremos al pasado

El modelo clásico de federalismo aparece con la constitución de Estados Unidos, que sigue siendo el modelo de referencia. En España —donde los problemas tienden a cronificarse—, se discute desde hace más de dos siglos si nos convendría tener un Estado unitario o federal. En 1792, el abate José Marchena, exiliado en Bayona, escribe: “Francia ha adoptado una constitución que hace de esta gran nación una república una e indivisible. La conformidad en las costumbres, las luces casi igualmente repartidas la hacen apropiada para tal institución. Pero España, cuyas diversas provincias tienen costumbres y usos diferentes, solo puede formar una república federal. Se puede por ello dejar subsistir las diferentes Cortes, incluso se debe hacerlo, por la felicidad de la nación”.

Antonio de Capmany, en su 'Centinela contra franceses' (1810), escribe, para reforzar la resistencia frente al invasor: “¿Qué sería ya de los españoles si no hubiera habido aragoneses, valencianos, murcianos, andaluces, asturianos, gallegos, extremeños, catalanes, castellanos, etc.? Cada uno de estos nombres inflama y envanece y de estas pequeñas naciones se compone la masa de la gran Nación, que no conocía nuestro conquistador, a pesar de tener sobre el bufete abierto el mapa de España a todas horas”. El profesor Arbós Marin ha estudiado brillantemente esta página de historia de las ideas políticas.

España solo puede formar una república federal. Se puede por ello dejar subsistir las diferentes Cortes, incluso se debe hacerlo, por la felicidad de la nación

El siglo XIX y la primera mitad del XX se decantaron por el Estado unitario, al que consideraban más eficiente y justo. La Constitución de la II República, en 1931, rechazó la opción federal, defendiendo un “Estado integral”, una tercera vía, porque permitía la creación de comunidades autónomas. Durante el debate constitucional de 1978, Heribert Barrera, de Esquerra Republicana, defendió un modelo federal.

Tras recordar que su lengua era la catalana y su bandera la de Cataluña, dijo: “Quisiera añadir que esto no significa, de ninguna manera, que yo sea separatista, que la mayoría de los catalanes seamos separatistas, que queramos destruir el Estado español. Consolidado por siglos de Historia, este Estado es hoy, probablemente, necesario y, en todo caso, el formar parte de él lo consideramos perfectamente compatible con nuestro sentimientos y con nuestras aspiraciones de catalanes”. Sostuvo que no se debía decir que la soberanía reside en el pueblo español, sino que “para cada una de las naciones la soberanía reside en su pueblo, y que estos pueblos, todos ellos separadamente soberanos, se asocian en un Estado común para el mayor beneficio de todos, dando así forma a los sentimientos de fraterna solidaridad que les une”.

Algunos ponentes constitucionales, como Peces Barba o Solé Tura, eran partidarios de un modelo federal, pero el consenso se logró con un peculiar modelo —el Estado de las autonomías— que para muchos tratadistas es un Estado federal que no osa decir su nombre. Se lo ha llamado “federación incompleta”, “federalismo vergonzante”, “sistema híbrido de federalismo y regionalismo”, “Estado plural ampliable”. En 1988, García de Enterría, un respetado jurista, consideraba que las sentencias del Tribunal Constitucional habían certificado el carácter federal del Estado autonómico.

Un problema ideológico

El problema que se planteaba en España era más ideológico que práctico. Los estados federales se configuran por dos caminos. En uno de ellos, diferentes estados se unifican (Estados Unidos, Alemania). En otro, un Estado unitario se fragmenta (Brasil, Canadá, Australia). Este sería el caso de España, lo que despertaba el rechazo de todos los partidarios de la unidad nacional. En 2003, Garrido Falla comparaba nuestro caso con el de estados federales muy respetados, como el estadounidense o el alemán.

“En ambos países —decía— el concepto de nación —la nación alemana o la americana— está por encima de su fragmentación en estados, mientras que en España es la idea nacional la que se cuestiona. O dicho de otro modo: lo que hay allí es una nación multiestatal, mientras que lo que los españoles discutimos es un Estado plurinacional. La cosa es bien distinta. En fin, nunca debe despreciarse la magia de las palabras: la consagración constitucional del federalismo abriría a mi juicio un inquietante horizonte”.

La Constitución española prohíbe la federación de comunidades autónomas, pero el art. 2 proclama el principio de solidaridad territorial

Tiene razón Garrido al hablar de la 'magia' —que puede ser blanca o negra— de las palabras. Corremos el riesgo de empantanarnos en discusiones bizantinas. Para evitarlo, debemos ir 'a las cosas mismas', no a los discursos sobre las cosas. Atender a la situación actual, donde alguno de los conceptos antiguos no tiene buen encaje. ¿Qué es la Unión Europea? ¿Una federación? ¿Una confederación? ¿Algo mixto? Lo importante es saber qué problema queremos resolver y disponernos a hacerlo. El Estado autonómico fue una invención peculiar, que no ha funcionado mal durante 40 años. ¿Ha llegado el momento de inventar otro? García de Enterría defendía un “federalismo cooperativo”. Frente al 'federalismo dual', en el que cada una de las administraciones funciona independientemente, puede pensarse un federalismo cooperativo, en el que las distintas autonomías tienen una mayor influencia en la política federal.

La Constitución española prohíbe la federación de comunidades autónomas, pero el art. 2 proclama, junto al principio de unidad y el derecho a la autonomía, el principio de solidaridad territorial, que el Tribunal Constitucional ha concretado en un “deber de auxilio recíproco” (STC 18/1982). La República federal alemana fue consciente de que en su constitución debería repensar la relaciones entre la federación y sus miembros “que es posible agrupar bajo la categoría general de 'cooperación'. Este nuevo tipo de relaciones se yuxtaponen a aquellas que aparecen en los modelos federales considerados clásicos, y contribuyen decisivamente a decantar el equilibrio federal actual hacia la interdependencia y la colaboración entre las diversas instancias estatales”. Creo que la Constitución española propone un federalismo cooperativo, pero ningún Gobierno se ha preocupado de desarrollarlo. Basta pensar en la devaluación del Senado y de las conferencias sectoriales.

Creo que en el conflicto nacionalista, las soluciones separatistas son de suma negativa (todos salimos perdiendo), o a lo máximo de suma cero, en que una parte vence a otra. La solución —y el federalismo cooperativo puede serlo— es conseguir un sistema de suma positiva, 'win-win', en la que todos los ciudadanos salgamos ganando. Insisto: los ciudadanos, que es lo único real. No las naciones, que son una abstracción. En esto consiste la inteligencia política. Pero cualquier tipo de federalismo tiene que resolver un problema fundamental: ¿dónde radica la soberanía? De eso trataré la próxima semana.