el fiasco de las autopistas de peaje

Por qué han quebrado radiales: un fallo del sistema sin culpables que pagarás tú

Mala planificación, sobrecostes en las expropiaciones, previsiones infladas de tráfico, carga del riesgo en el contribuyente... todo llevaba al desastre a las autopistas de peaje

Foto: Un coche circula por la autopista de peaje R-3 en Madrid. (Reuters)
Un coche circula por la autopista de peaje R-3 en Madrid. (Reuters)

"Si tuviera que resumir lo que ha pasado, le robaría el título del libro a John Kennedy Toole: esto ha sido 'La conjura de los necios'. No hay un único culpable". José Antonio López Casas, director general de Accesos de Madrid (la R-3 y la R-5) entre 2009 y 2014, resume así el fiasco de las autopistas de peaje. Un sistema ideado a finales de los noventa que ha muerto por una mezcla de causas según los expertos consultados: las constructoras contrajeron riesgos porque contaban con el aval de la Administración, las expropiaciones se dispararon de precio sin que nadie lo previera y el tráfico es el 20% de lo anunciado. ¿El resultado? Unos 5.500 millones de pufo que de una forma u otra asumirá el Estado, como ya concede el Ministerio de Fomento después de años de negar la mayor. Estas son algunas de las claves de un proceso Marca España: sin investigación, sin responsabilidades, sin culpables y sin lecciones aprendidas.

- ¿Quién lo ideó?

La idea de duplicar las vías de acceso y salida de Madrid lleva años rondando por los despachos, como recuerda López Casas: "Con Borrell empezaron los primeros estudios para descongestionar el tráfico de acceso a Madrid". Entonces se hablaba de autovías sin peaje, la AA-22, AA-33, AA-44 y AA-55. López Casas, hoy jubilado, tiene la ventaja de que habla claro y que nunca ha negado los problemas que sufrían estas infraestructuras. Germà Bel, profesor de Economía de la Universidad de Barcelona y experto en este campo, tiene memoria y sitúa el momento clave unos años más tarde: "Si uno mira un mapa de París, ve que tiene 11 accesos. Madrid tenía seis y Aznar quiso que tuviera 11. Así se idearon las radiales". Así, a las seis autopistas radiales se unían la R-2, R-3, R-4, R-5 y la M-11 al aeropuerto.

- ¿Qué sistema se usó?

El Gobierno de Aznar quería hacer las autopistas, pero eran los tiempos de los criterios de convergencia de Maastricht y de recortes para cuadrar el déficit público. Así que se optó por un sistema mixto. El Estado era el titular de la obra, pero la construían empresas privadas. Lo mejor de los dos mundos. En el caso de Madrid, las concesionarias asumieron además la construcción de la M-50, 86 kilómetros de circunvalación que no costaron dinero al contribuyente. Todo eran ventajas.

Por qué han quebrado radiales: un fallo del sistema sin culpables que pagarás tú

La fórmula de construcción incluía una cláusula que entonces no pareció importante. Es la habitual en las obras públicas en España, donde el Estado es el dueño último: la responsabilidad patrimonial de la Administración (RPA). En caso de quiebra o de rescate de la concesión, el Estado se hace responsable (al fin y al cabo, son obras de titularidad estatal).

Germà Bel, Daniel Albalate y Paula Bel-Piñana, en su estudio 'Tropezando dos veces con la misma piedra: quiebra de autopistas de peaje y costes para contribuyentes y usuarios', definieron los efectos prácticos de esa cláusula: "Dada la garantía estatal que establece la RPA, esta incentiva a los inversores privados a acometer inversiones de incierta rentabilidad que serían mucho más reticentes a emprender en ausencia de la RPA". Señalan que "supone una cobertura directa del riesgo de financiación por parte de los contribuyentes".

Bel es crítico con el sistema: "Hacer obras sin sentido económico ni social se ha convertido en un modelo de negocio. La RPA es un instrumento financiero". Según este, lo que ha ocurrido era previsible y el sistema estaba diseñado para transmitir a los contribuyentes el riesgo de las obras: "Sin la RPA, no se hubieran hecho".

Entre 1998 y 2006, así se aprobaron 15 autopistas de 14 empresas concesionarias. Hubo muchas en Madrid, pero también la Cartagena-Vera, en un paisaje de costa que debía servir para urbanizar uno de los últimos grandes tramos vírgenes de la costa mediterránea, o la autopista de Las Pedrizas a Málaga. Tenían 50 años de concesión.

- ¿Quién estaba en el negocio?

Las radiales eran un negocio seguro. Había tortas por entrar. En el accionariado de las concesionarias, había constructoras (ACS, OHL, Cintra, Sacyr, Sando, Isolux...) pero también cajas de ahorros, como Caja Madrid, Unicaja, Cajamurcia o Cajamar. Lo mejor de cada casa. López Casas recuerda la fiebre: "Todos, desde el más listo de los empresarios privados, querían estar en esto: Entrecanales, Florentino Pérez, Del Rivero, Alemany..., todos estaban como locos".

Una singularidad, explica Bel, es que en muchos casos los constructores estaban en el accionariado de las concesionarias. Es decir, construyeron la autopista y cobraron, luego la concesionaria, montada con un capital que en algunos casos era el 11% de la inversión, se quedaba con el riesgo. López Casas niega que las constructoras hayan ganado sí o sí: "Han perdido el capital. Ha sido mal negocio para todos". La deuda quedó en manos de los bancos. Ahora han vendido buena parte de esa deuda con descuento a fondos buitre que exigen cobrar.

- Las inauguraciones

En febrero de 2004, solo un mes antes de las elecciones generales que acabó ganando Zapatero, Aznar inauguró la R-3 y la R-5. El entonces presidente afirmó que estos nuevos kilómetros de autopista marcarían "un antes y un después" en España, que lo convertirían en "un país muchísimo más moderno, competitivo y abierto", y destacó que los proyectos de infraestructuras del PP no eran de los que "se pintan en un papel y, por falta de recursos, no se llevan adelante, sino que se hacen realidad", según la prensa de la época.

-Las expropiaciones

En realidad, entonces ya estaban asomando los problemas que más tarde acabarían por hundir el negocio. Las expropiaciones se dispararon. Especialmente en Madrid. Accesos de Madrid (R-3 y R-5) previó 40 millones en expropiaciones para una inversión total de 675 millones. Henarsa (R-2) calculó que el terreno le costaría otros 40 millones para una inversión de 410 millones. Solo estas dos empresas tuvieron que afrontar expropiaciones por valor de 1.600 millones. En total, el coste de las expropiaciones pasó de 387 millones a unos 2.210. ¡Casi seis veces más!

Foto: Reuters.
Foto: Reuters.

¿Qué había pasado? Que primero el jurado provincial de expropiación de Madrid y después el Tribunal Superior de Justicia y el Supremo aplicaron criterios nuevos. Una ley del suelo de 1998 incorporó el valor de mercado del suelo como referencia para las expropiaciones. Los propietarios reclamaron con éxito que sus terrenos se valorasen como urbanos, aunque en ese momento fuesen improductivos. Alegaban que la propia autopista de peaje incrementaba el valor potencial de los terrenos. La Justicia terminó asumiendo que todo lo que estaba dentro de la M-50 era equiparable a urbanizable.

En la salida de Madrid por la R-3, a la altura del barrio de San Blas, el TSJ de Madrid llegó a fijar un precio de 3.161 euros por metro cuadrado. Por una parcela de 860 metros, solo lo necesario para una rotonda, hubo que pagar 2,768 millones (el precio establecido inicialmente era de 26.456 euros). La Justicia falló también que, como la obra en el fondo era del Estado, era Fomento el responsable último de pagar si la concesionaria entraba en concurso de acreedores. Bel sí admite que las expropiaciones han sido un problema del Estado —los jueces son parte del Estado— y que las empresas no podían prever estos criterios, por lo que tienen derecho a reclamar una compensación.

Fue un formidable negocio para muchos propietarios. Algunos eran agricultores o pequeños propietarios, pero también se han beneficiado terratenientes como Juan Abelló, la familia Franco o los herederos de Serrano Suñer. Un grupo de despachos de abogados también sacó tajada. Las sentencias comenzaron a caer cuando la burbuja inmobiliaria había pinchado, pero aun así la Justicia utilizaba criterios de valoración de los años del 'boom'. Es cierto que tardaron mucho en cobrar, pero al final no fue mal negocio. Una fuente del sector resume lo ocurrido con la cita de Churchill sobre los jóvenes de la RAF en la Batalla de Inglaterra: "Nunca tantos [los españoles] pagaron tanto [1.500 millones] a tan pocos [los expropiados y sus abogados]”.

- Las obras

Como suele ser habitual, las obras también se fueron de precio. Si la construcción total estaba prevista en 3.700 millones de euros, hubo 473 millones de obras adicionales. No es que hubiera grandes imprevistos en el terreno, pero sí hubo cambios pedidos por el propio Gobierno: nuevos accesos, desvíos, cambios en la M-50... "Los constructores metieron la uña", resume una fuente del sector.

- El tráfico

Las autopistas de peaje estaban mal pensadas. En eso ya hay consenso. El tráfico cayó por la crisis, pero actualmente ronda el 30% de lo estimado inicialmente. Así que no se puede achacar a factores económicos. López Casas señala que el Estado no ayudó: "Inicialmente, a la M-50 solo se iba a acceder por las radiales. Y eso les daba mucho valor. Luego fueron añadiendo accesos por todas partes. Mejoraron las vías alternativas. Intentamos que dieran más velocidad en las radiales, pero no quisieron".

La M-50 iba a tener inicialmente cuatro entradas y acabó teniendo 12. Con cada nuevo acceso, el interés de los conductores por las radiales bajaba. Irónicamente, la M-50 tiene un 30% más de tráfico del previsto, mientras que las radiales solo un 30% del calculado en su día.

Otras autopistas simplemente no tuvieron opción. La Cartagena-Vera estaba pensada para urbanizar el último tramo virgen del Mediterráneo, especialmente Marina de Cope. El Gobierno de Murcia desprotegió por ley una zona virgen del litoral para construir miles de viviendas. Un aeropuerto privado (aún sin abrir) y la autopista harían el resto para traer a miles de turistas. El Constitucional anuló esa ley y salvó Marina de Cope. A su vez, hundió la autopista. Adjudicada en 2004, abrió al tráfico en 2007. No hubo inauguración ni champán. Ya nadie creía en ella. Tiene salidas que no dan a ningún lado porque esperaban desarrollos urbanísticos.

Fuentes del sector señalan que las estimaciones de tráfico las daba Fomento en los contratos. "Te tienes que fiar de ellos. Si no se han cumplido, el Estado tiene que responder". Así funciona el sistema.

- ¿Qué soluciones hay?

Durante años, los gobiernos de PSOE y PP dieron préstamos participativos a las empresas para ir equilibrando sus cuentas. Siempre vendían que eso no iba a costar un euro a los españoles. Cuando Ana Pastor cortó esos fondos, las empresas fueron entrando en concurso de acreedores. Uno de los jueces de lo mercantil llegó a plantear cerrar la R-3 y la R-5, pero la concesionaria le dijo que entonces cerrara su tramo de la M-50, algo inviable. El nuevo ministro de Fomento, Íñigo de la Serna, ha asumido que las radiales pasarán a ser gestionadas por el Estado: "Las autopistas revertirán al Estado y el Estado decidirá cómo gestionarlas". Las constructoras dan por hecho que eso supone que deberá afrontar la RPA, que fuentes del sector cifran en unos 5.500 millones.

Existen otras alternativas, ninguna gratis. Germà Bel explica una alternativa que ha sonado como la apuetsa del Gobierno para enmascarar el rescate: un banco malo de las autopistas. Sería volver a dar en concesión autopistas que sí son rentables, como la Alicante-Tarragona o la Barcelona-Girona, cuya concesión vence en unos años. Una empresa pública que gestionase esas obras sí podría asumir con sus beneficios de los peajes rentables la gestión de las radiales ruinosas. En cualquier caso, pagarían los usuarios de esas infraestructuras aunque no saldría del presupuesto ni computaría como déficit.

López Casas señala que lo ocurrido era inevitable: "Todo el mundo sabe que el sistema de pensiones va a quebrar, pero cada ministro espera que no le toque a él. Esto era lo mismo. Tenía que acabar pasando. Yo dije una vez en un programa de televisión que nunca íbamos a devolver los préstamos y Rafael Catalá, entonces secretario de Estado de Infraestructuras, lo negó". Este defiende que el Estado tiene que pagar y que no hay que hacer demagogia: "Si se queda con unas infraestructuras, estaremos de acuerdo en que no puede ser a cambio de nada".

- ¿Ha ocurrido antes?

Nacionalizar autopistas en quiebra no es algo nuevo en España. En noviembre de 1983, el Estado compró las acciones de seis autopistas ruinosas que estaban principalmente en Galicia aunque había una en Navarra. Fundó entonces la Empresa Nacional de Autopistas, que fue privatizada en 2003, justo cuando estaban en obras las nuevas radiales. Bel cree que no será la última vez: "Pasó, pasa y pasará. Las leyes y los patrones hacen que el problema sea endémico y sistémico".

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